番府辦〔2019〕40 號

各鎮政府、街道辦事處，區府直屬各單位：

《番禺區政府性債務風險應急處置預案》業經區政府同意，現印發給你們，請遵照執行。執行過程中遇到的問題，請徑向區財政局反映。

番禺區人民政府辦公室

2019年7月5日

番禺區政府性債務風險應急處置預案

1.總則

1.1目的

為貫徹落實《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省政府性債務風險應急處置預案的通知》（粵辦函〔2017〕729號）及《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市政府性債務風險應急處置預案的通知》（穗府辦〔2019〕5號）精神，建立健全我區政府性債務風險應急處置工作機制，堅持快速響應、分類施策、各司其職、協同聯動、穩妥處置，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，維護全區經濟社會持續健康發展。

1.2工作原則

1.2.1分級負責

區政府對全區政府性債務風險應急處置負總責，區有關部門按照職責在區政府統一領導下加強對政府性債務風險應急處置的指導與監督，各單位按債務歸屬原則各負其責。

1.2.2及時應對

區政府、有關部門應當堅持預防為主、預防和應急處置相結合，加強對政府性債務風險的監控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。 ?/span>

1.2.3依法處置

政府性債務風險事件應急處置應當依法合規，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權益。

1.3編制依據

《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關于印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》（財預〔2016〕152號）、《廣東省人民政府關于加強政府性債務管理的實施意見》（粵府〔2015〕43號）、《印發廣東省突發事件應急預案管理辦法的通知》（粵府辦〔2008〕36號）、《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省政府性債務管理風險應急處置預案的通知》（粵辦函〔2017〕729號）、《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市政府性債務管理辦法的通知》（穗府辦〔2015〕47號）、《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市政府性債務風險應急處置預案的通知》（穗府辦〔2019〕5號）、《中共廣州市番禺區委廣州市番禺區人民政府關于加強政府性債務管理全面防控債務風險的意見》（番發〔2014〕5號）等。

1.4適用范圍

本預案所稱政府性債務風險事件，是指區政府已經或者可能無法按期支付政府債務本息，或者無力履行或有債務法定代償責任，容易引發財政金融風險，需要采取應急處置措施予以應對的事件。具體包括政府債務風險事件和或有債務風險事件。

本預案所稱存量債務，是指清理甄別認定的2014年末地方政府性債務，包括存量政府債務和存量或有債務。

1.4.1政府債務風險事件

（1）政府債券風險事件：指政府債券還本付息出現違約。

（2）其他政府債務風險事件：指除政府債券外的其他存量政府債務還本付息出現違約。

1.4.2或有債務風險事件

（1）政府提供擔保的債務風險事件：指由企事業單位舉借、地方政府及有關部門提供擔保的存量或有債務出現風險，政府需要依法履行擔保責任或相應民事責任卻無力承擔。

（2）政府承擔救助責任的債務風險事件：指企事業單位在法律法規或國家有關規定范圍內為公益性項目舉借,由非財政資金償還,地方政府在法律上不承擔償債或擔保責任的存量或有債務出現風險,政府為維護經濟安全或社會穩定需要承擔一定救助責任卻無力救助。企業經營性項目形成的債務風險，政府不承擔救助責任。

2.組織指揮體系及職責

2.1應急組織機構

區政府設立政府性債務化解工作專責小組（以下簡稱區債務化解專責小組）作為非常設機構，負責領導區政府性債務日常管理。當本地區出現政府性債務風險事件時，根據需要轉為政府性債務風險事件應急領導小組（以下簡稱區債務應急領導小組），負責組織、協調、指揮風險事件應對工作。

區債務化解專責小組（區債務應急領導小組）組長由區政府主要領導擔任，成員單位包括財政、發改、審計、交通、宣傳等部門和債務單位，并可根據工作需要適時調整成員單位。

2.2部門職責

2.2.1財政部門

政府性債務的歸口管理部門，承擔區債務化解專責小組（區債務應急領導小組）辦公室職能，負責債務風險日常監控和定期報告，組織提出債務風險應急措施方案；按照上級財政部門債務信息公開的規定，通報政府性債務管理相關信息。

2.2.2債務單位及其行業主管部門

政府性債務風險應急處置的責任主體，負責定期梳理本行業（單位）政府性債務風險情況，查清主要風險源、風險點，并進行風險評估，督促舉借債務或使用債務資金的有關單位制定本單位債務風險應急預案；當出現債務風險事件時，落實債務還款資金安排，及時向區債務應急領導小組報告。

2.2.3發改部門（金融辦）

負責評估本地區投資計劃和項目，根據應急需要調整投資計劃，牽頭做好企業債券風險的應急處置工作。協調所監管的地方金融機構配合開展政府性債務風險處置工作。

2.2.4審計部門

負責對政府性債務的審計監督，依照法規對政府性債務風險事件開展審計或審計調查，明確有關單位和人員的責任。

2.2.5宣傳部門

制定信息發布、宣傳報道和輿論引導工作方案；組織協調新聞媒體做好宣傳報道和輿論引導，加強網絡輿論、新媒體輿論引導。

2.2.6其他部門（單位）

負責本部門（單位）職責范圍內債務風險管理和防范工作，落實政府性債務償還和風險化解責任。

3.風險預警和預防機制

3.1預警監測

區政府與區財政局按照上級財政部門相關規定做好全區政府性債務風險評估和預警工作，將政府及其部門與其他主體簽署協議承諾用以后年度財政資金支付的事項，納入監測范圍，及時實施風險評估和預警，防范財政風險。

各部門與債務單位應當定期排查風險隱患，防患于未然，按照上級相關規定做好本單位政府性債務風險評估和預警工作，做到風險早發現、早報告、早處置。

3.2信息報告

區政府與有關部門（單位）應當建立政府性債務風險事件報告制度，發現問題及時報告，不得瞞報、遲報、漏報、謊報。

3.2.1政府債務風險事件報告

區政府預計無法按期足額支付到期政府債務本息的，應當提前2個月以上向市政府報告，并抄送市財政部門。區財政部門接報后應當立即將相關情況通報區債務應急領導小組各成員單位。

3.2.2或有債務風險事件報告

或有債務的債務人預計無法按期足額支付或有債務本息的，應當提前1個月以上向主管部門和區財政局報告，經區財政局會同主管部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任后，由區政府向市政府報告，并抄送市財政局。 ??span>

3.2.3報告內容

包括預計發生違約的政府性債務類別、債務人、債權人、期限、本息、原定償還安排等基本信息，風險發生原因，事態發展趨勢，可能造成的損失，已采取及擬采取的應對措施等。

3.2.4報告方式

一般采用書面報告形式。緊急情況下可采用先電話報告后書面報告的方式。

3.3分類處置

3.3.1政府債券

省政府代區政府發行的政府債券，由區政府依法承擔全部償還責任。

3.3.2非政府債券形式的存量政府債務

對非政府債券形式的存量政府債務，經區政府、債權人、企事業單位等債務人協商一致，可以按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關規定分類處理：

（1）債權人同意在規定期限內置換為政府債券的，區政府不得拒絕相關償還義務轉移，并應承擔全部償還責任。區政府應當通過預算安排、資產處置等方式積極籌措資金，償還到期政府債務本息。

（2）債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的政府債務限額由中央統一收回。區政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責任。

3.3.3存量或有債務

（1）存量擔保債務。存量擔保債務不屬于政府債務。按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，區政府及有關部門出具的擔保合同無效，對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。

具體金額由區政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協商確定。

（2）存量救助債務。存量救助債務不屬于政府債務。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，區政府可以根據具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。

3.3.4新發生的違法違規擔保債務

對2014年修訂的《中華人民共和國預算法》施行以后政府違法違規提供擔保承諾的債務，參照上述存量擔保債務處置方式依法處理。

3.3.5其他事項

政府性債務風險分類處置的具體辦法詳見財政部印發的《地方政府性債務風險分類處置指南》（財預〔2016〕152號）。

3.4債務風險事件級別

按照政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級。當政府性債務風險事件等級指標有交叉、難以判定級別時，按照較高一級處置，防止風險擴散；當政府性債務風險事件等級隨時間推移有所上升時，按照升級后的級別處置。

區政府為全區政府性債務風險事件監測主體，各行業主管部門、債務單位為本行業（單位）所涉政府性債務風險事件監測主體。

3.4.1 Ⅰ級（特大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）區政府無法償還政府債務本息，或者因償還政府債務本息導致無法保障必要的基本部門支出和有效運轉支出。

（2）區政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本部門支出和有效運轉支出。

（3）全區地方政府債務本金違約金額占同期全區政府債務應償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應付利息10%以上。

（4）區政府認為需要認定為Ⅰ級（特大）債務風險事件的其他情形。

3.4.2 Ⅱ級（重大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）全區地方政府債務本金違約金額占同期全區政府債務應償本金5%以上（未達到10%），或者利息違約金額占同期應付利息5%以上（未達到10%）。

（2）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成重大群體性事件，影響極為惡劣。

（3）區政府認為需要認定為Ⅱ級（重大）債務風險事件的其他情形。

3.4.3 Ⅲ級（較大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）全區地方政府債務本金違約金額占同期全區政府債務應償本金1%以上（未達到5%），或者利息違約金額占同期應付利息1%以上（未達到5%）。

（2）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成較大群體性事件。

（3）區政府認為需要認定為Ⅲ級（較大）債務風險事件的其他情形。

3.4.4 Ⅳ級（一般）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成群體性事件。

（2）區政府認為需要認定為Ⅳ級（一般）債務風險事件的其他情形。

4.應急處置

4.1分級響應和應急處置

區政府與各部門（單位）對其舉借的債務負有償還責任，要加強日常風險管理，按照財政部《地方政府性債務風險分類處置指南》，妥善處理政府性債務償還問題。同時，要加強財政資金與單位資金流動性管理，避免出現因流動性管理不善導致政府性債務違約。對因無力償還政府性債務本息或無力承擔法定代償責任等引發風險事件的，根據債務風險等級，相應及時實行分級響應和應急處置。

4.1.1 Ⅳ級（一般）債務風險事件應急響應

（1）區債務化解專責小組應當轉為區債務應急領導小組，對風險事件進行研判，查找原因，明確責任，立足自身化解債務風險。

①以一般公共預算收入作為償債來源的一般債務違約的，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出前提下，可以采取調減投資計劃、統籌各類結余結轉資金、調入政府性基金或國有資本經營預算收入、動用預算穩定調節基金或預備費等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資產。對政府提供擔保或承擔必要救助責任的或有債務，政府無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。

②以政府性基金收入作為償債來源的專項債務，因政府性基金收入不足造成債務違約的，在保障部門基本運轉和履職需要的前提下，應當通過調入項目運營收入、調減債務單位行業主管部門投資計劃、處置部門和債務單位可變現資產、調整部門預算支出結構、扣減部門經費等方式籌集資金償還債務。對部門提供擔保形成的或有債務，政府無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。

③因債權人不同意變更債權債務關系或不同意置換，導致存量政府債務無法在規定期限內依法轉換成政府債券的，原有債權債務關系不變，由債務單位通過安排單位自有資金、處置資產等方式自籌資金償還。若債務單位無力自籌資金償還，可按市場化原則與債權人協商進行債務重組或依法破產，政府在出資范圍內承擔有限責任。對政府或有債務，也按上述原則處理。

④出現債務風險事件后，在恢復正常償債能力前，除國務院確定的重點項目外，債務單位原則上不得新上政府投資項目。在建政府投資項目能夠緩建的，可以暫停建設，騰出資金依法用于償債。

⑤或有債務出現違約風險時，責成有關債務單位主管部門立即成立風險處置工作小組，制定應急處置方案，報區政府批準后實施。應急處置方案主要內容應包括：償債應急措施（債務重組、調整債務單位財務收支、調減投資計劃、轉讓資產、追索債權等）；需區政府及有關部門協調支持事項；防范債權債務糾紛、企業資產被扣押措施；保密規定要求等。

（2）區債務化解專責小組或區債務應急領導小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。區政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，區債務化解專責小組或區債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

（3）主管部門、債務單位應當及時將債務風險應急處置情況向區政府報備，區政府應當將債務風險應急處置情況向市政府報備。可能引發群體性事件的要及時通報相關單位做好應對處置準備。

4.1.2 Ⅲ級（較大）債務風險事件應急響應

除采取Ⅳ級（一般）債務風險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：

（1）區債務化解專責小組應當轉為區債務應急領導小組，將債務風險情況和應急處置方案專題向市債務管理領導小組報告。

（2）區政府償還省政府代發的到期政府債券（包括一般債券和專項債券）有困難的，可依有關規定申請由市財政先行代墊償還，事后扣回。

4.1.3 Ⅱ級（重大）債務風險事件應急響應

除采取Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）債務風險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：

（1）區債務化解專責小組應當轉為區債務應急領導小組，匯總有關情況向區政府和市債務管理領導小組報告，動態監控風險事件進展，指導和支持有關部門（單位）化解債務風險。

（2）區政府統籌本級財力仍無法解決到期債務償債缺口并且影響政府正常運轉或經濟社會穩定的，可按照有關規定向市債務應急領導小組申請救助，申請內容主要包括：債務風險情況說明、本級應急預案及已采取的應急措施、需上級政府幫助解決的事項等。

4.1.4 Ⅰ級（特大）債務風險事件應急響應

除采取Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）債務風險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：

（1）區政府償還到期政府債券本息有困難的，可按照有關規定向市政府申請提前調度部分國庫資金周轉。

（2）區政府建立債務風險處置信息定期向上級債務應急領導小組報告的機制，重大事項必須立即報告。

（3）區債務應急領導小組報請區政府通報Ⅰ級（特大）債務風險事件涉及部門（單位）名單，啟動債務風險責任追究機制。

4.2財政重整計劃

實施財政重整計劃必須依法履行相關程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，要注重與金融政策協調，加強與金融機構的溝通，不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供。財政重整計劃包括但不限于以下內容：

（1）拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，可以暫停其他財稅優惠政策，待風險解除后再行恢復。

（2）優化支出結構。財政重整期內，除必要的基本民生支出和政府有效運轉支出外，視債務風險事件等級，本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。

①壓縮基本建設支出。不得新批政府投資計劃、不得新上政府投資項目、不得設立各類需要政府出資的投資基金等，已設立的應當制定分年退出計劃并嚴格落實。

②壓縮政府公用經費。實行公務出國（境）、培訓、公務接待等項目“零支出”，大力壓縮政府咨詢、差旅、勞務等各項支出。

③控制人員福利開支。機關事業單位暫停新增人員，必要時采取核減機構編制、人員等措施；暫停自行出臺的機關事業單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出。

④清理各類對企事業單位的補助補貼。暫停或取消地方出臺的各類獎勵、對企業的政策性補貼和貼息、非基本民生類補貼等。

⑤調整過高支出標準，優先保障國家出臺的教育、社保、醫療、衛生等重大支出政策，地方支出政策標準不得超過國家統一標準。

⑥暫停土地出讓收入各項政策性計提。土地出讓收入扣除成本性支出后全部用于償還債務。

（3）處置政府資產。指定機構統一接管政府及相關部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。

（4）申請上級援助。采取上述措施后，財政收支仍難以平衡的，可以向市政府申請臨時援助，包括但不限于：代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金。待財政重整計劃實施結束后，由市政府決定是否收回相關資金。

（5）加強預算審查。實施財政重整計劃以后，區政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項，在依法報本級人民代表大會或常委會審查批準的同時，必須報市政府備案。

（6）改進財政管理。區政府應當妥善安排財政收支預算，嚴格做好與化解政府性債務風險政策措施的銜接。

4.3輿論引導

根據處置債務風險事件的需要，啟動應急響應的，區政府或區債務應急領導小組應當及時跟蹤和研判輿情，健全新聞發布制度，指定專門的新聞發言人，統一對外發布信息。正確引導輿論，堅持及時、客觀、真實、全面的原則，按照信息公開管理規定，發布地方政府性債務風險有關信息，減少公眾不必要的恐慌和社會輿情的負面影響。

4.4應急終止

政府性債務風險得到緩解、控制，區政府實現財政重整目標，經市債務管理領導小組或市債務應急領導小組同意，終止應急措施。

5.后期處置

5.1債務風險事件應急處置記錄及總結

在債務風險事件應急處置過程中，區政府應當詳盡、具體、準確地做好工作記錄，及時匯總、妥善保管有關文件資料。應急處置結束后，要及時形成書面總結，向區人民代表大會常委會和市政府報告。

5.2評估分析

債務風險事件應急處置結束后，區政府及區財政局要對債務風險事件應急處置情況進行評估，并根據評估結果，及時總結經驗教訓，改進完善應急處置預案。評估內容主要包括：債務風險事件形成原因、應急響應過程、應急處置措施、應急處置效果以及對今后債務管理的持續影響等。

6.保障措施

6.1通信保障

啟動應急響應后，應當保持應急指揮聯絡暢通，有關部門應當指定聯絡員，提供單位地址、辦公電話、手機、傳真、電子郵箱等多種聯系方式。

6.2人力保障

要加強政府性債務管理隊伍建設，提高相關人員政策理論、日常管理、風險監測、應急處置、輿情應對等業務能力。啟動應急響應后，應當部署各有關部門安排人員具體落實相關工作。

6.3資源保障

發生政府性債務風險事件時，要統籌本級財政資金、政府及其部門資產、政府債權等可償債資源，為償還債務提供必要保障。

6.4安全保障

應急處置過程中，對可能影響公共安全和社會穩定的事件，要提前防范、及時控制、妥善處理；遵守保密規定，對涉密信息要加強管理，嚴格控制知悉范圍。

6.5技術儲備與保障

債務應急領導小組可以根據需要，建立咨詢機制，抽調有關專業人員組成債務風險事件應急專家組，參加應急處置工作，提供技術、法律等方面支持。

6.6責任追究

6.6.1違法違規責任范圍

（1）違反《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國銀行監督管理法》等法律規定的下列行為：

政府債務余額超過經批準的本地區政府債務限額。

政府及其部門通過發行政府債券以外的方式舉借政府債務，包括但不限于通過企事業單位舉借政府債務。

舉借政府債務沒有明確的償還計劃和穩定的償還資金來源。

政府或其部門違反法律規定，為單位和個人的債務提供擔保。

銀行業金融機構違反法律、行政法規以及國家有關銀行業監督管理規定的。

政府債務資金沒有依法用于公益性資本支出。

增加舉借政府債務未列入預算調整方案報本級人民代表大會常委會批準。

未按規定對舉借政府債務的情況和事項作出說明、未在法定期限內向社會公開。

其他違反法律規定的行為。

（2）違反《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）和《廣東省人民政府關于加強政府性債務管理的實施意見》（粵府〔2015〕43號）等有關政策規定的下列行為：

政府及其部門在預算之外違法違規舉借債務。

公益二、三類事業單位未經政府批準舉借債務。

金融機構違法違規向地方政府提供融資，要求地方政府違法違規提供擔保。

政府及其部門挪用債務資金或違規改變債務資金用途。

政府及其部門惡意逃廢債務。

債務風險發生后，隱瞞、遲報或授意他人隱瞞、謊報有關情況。

其他違反財政部等部門制度規定的行為。

6.6.2追究機制

發生Ⅳ級（一般）以上政府性債務風險事件后，應當適時啟動債務風險責任追究機制，依法對相關責任人員進行行政問責；銀監部門應對銀行業金融機構相關責任人員依法追責。

6.6.3責任追究程序

（1）區債務化解專責小組組織有關部門，對有關單位開展專項調查或專項審計，核實認定債務風險責任，提出處理意見，形成調查或審計報告，報區政府審定。

（2）有關任免機關、監察機關、銀監部門根據有關責任認定情況，依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關進行處理。

7.附則

7.1預案管理

本預案由區財政局制訂，報區政府批準后實施，并根據國家政策變化和實際需要適時進行修訂。

7.2預案解釋

本預案由區財政局負責解釋。

7.3預案實施時間

本預案自印發之日起實施。