廣州市番禺區人民政府辦公室關于印發番禺區公立醫院綜合改革實施方案的通知

番府辦〔2018〕17號

各鎮政府、街道辦事處，廣州大學城管委會、廣州南站地區管委會，區府直屬各單位：

《番禺區公立醫院綜合改革實施方案》業經區委同意、區政府常務會議審議通過，現印發給你們，請認真組織實施。實施過程中遇到的問題,請徑向區深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室(設在區衛生和計劃生育局)反映。

番禺區人民政府辦公室

2018年4月18日

番禺區公立醫院綜合改革實施方案

根據黨中央、國務院和省委、省政府及市委、市政府有關部署要求，全面推進我區公立醫院綜合改革，完善醫藥衛生體制機制，努力構建與我區經濟社會發展相適應的醫療衛生服務體系，為保障人民健康營造良好環境，不斷滿足人民群眾日益增長的衛生與健康需求，結合我區實際，特制訂本實施方案。

一、指導思想

全面貫徹黨的十八大和十九大精神，以習近平總書記關于“把人民健康放在優先發展的戰略地位”的指示精神為統領，按照《國務院辦公廳關于城區公立醫院綜合改革試點的指導意見》（國辦發〔2015〕38號）、《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省城區公立醫院綜合改革實施意見的通知》（粵辦函〔2015〕530號）和《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州地區公立醫院綜合改革實施方案的通知》（穗府辦〔2017〕30號）的有關要求，堅持公平可及、群眾受益，落實政府辦醫責任，著眼構建現代醫院管理體制，破除公立醫院逐利機制，切實發揮公立醫院公益性質和主體作用，統籌優化醫療衛生資源布局，不斷提高醫療衛生服務水平，持續改善醫療就醫環境，確保改革成果惠及廣大人民群眾。

二、改革原則

（一）堅持聯動推進。根據廣州市的統一部署，全區所有公立醫院同步聯動推進，同城同策、同級同價、分類實施，確保各項改革落到實處、取得實效。

（二）堅持創新突破。在中央、省、市確定的改革方向及原則下，鼓勵各類各級公立醫院和有關部門充分發揚首創精神，在管理體制、補償機制、人事編制、收入分配、行業監管等領域勇于探索、大膽創新，努力在公立醫院綜合改革上取得新突破，切實建立起適應改革發展需要的體制機制。

三、改革目標

全面推開全區公立醫院綜合改革各項工作。到2018年底，各項改革目標基本實現，醫院運行管理更加科學高效，醫務人員積極性得到進一步激發，人民群眾滿意度和獲得感明顯提升。主要目標：

（一）群眾就醫費用更趨合理。全面實施藥品價格“零加成”，全面破除以藥補醫機制，醫療服務價格得到理順，醫保支付方式改革取得新突破，醫藥費用不合理增長得到有效控制，衛生總費用增幅與全區生產總值增幅相協調，總體上個人衛生支出占衛生總費用的比例控制在20%以下。

（二）醫療服務質量明顯提升。布局合理、分工協作的醫療服務體系更加健全，“基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動”的分級診療就醫格局基本形成。到2018年底，公立醫院100%參加醫療聯合體，區屬三級醫院普通門診就診人次占比明顯降低，市民群眾看病就醫的便利性、可及性不斷提高。醫療行為更加規范，整體就醫環境更加安全有序，醫療服務能力明顯提升，醫患關系更加融洽。

（三）醫院運行管理更加科學。基本建立起政府有效主導、市場充分調節的現代醫院管理制度，體現公益性、調動積極性、保障可持續的醫療衛生新機制有序運行。公立醫院補償、考核評價和監管機制更加完善，醫務人員薪酬制度改革取得進展，編制人事制度更趨合理，用人機制科學靈活。力爭到2018年底，醫院人員經費支出占業務支出比例達到40%以上，收入分配制度激勵作用更加突出，醫務人員的技術勞務價值得到充分體現。

四、具體任務

（一）推動公立醫院管理體制改革。

1.組建番禺區公立醫院管理委員會。按照政事分開的原則，合理界定政府和公立醫院的職責權限。根據廣州市的統一部署，組建番禺區公立醫院管理委員會，成員由區領導、相關職能部門和單位的領導以及管理專家、醫學專家、法律專家組成，履行政府辦醫職能，負責公立醫院的發展規劃、章程制定、重大項目實施、財政投入、運行監管、績效考核等，區公立醫院管理委員會的日常工作由區衛生和計劃生育局承擔。區衛生和計劃生育局要優化組織架構，配備專業人員，創新管理方式，從直接管理公立醫院轉為行業管理，強化政策措施、行業規劃、標準規范的制定和監督指導職責。大力減少政府行政審批事項，淡化對公立醫院的行政隸屬關系，減少政府各部門對公立醫院具體事務的管理。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區編辦、區民政局、區財政局、區人力資源和社會保障局、區法制辦）

2.擴大公立醫院自主權。探索建立公立醫院法人治理結構，完善治理機制，自主負責業務運營、人事管理、內部分配等各項事務。規范醫院內部決策和制約機制，推動實行院務公開，發揮職工代表大會職能，強化民主管理。健全院長選拔任用制度，推動實施院長聘任制，突出專業化管理能力，推進職業化建設，逐步取消公立醫院行政級別。資產多元化、實行托管的公立醫院和醫療聯合體等可探索建立理事會制度、院長負責制和監事會制度，統籌醫院自主運營管理。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區編辦、區人力資源和社會保障局）

3.建立以公益性為導向的考核評價機制。制定績效評價指標體系，完善激勵約束機制。突出功能定位、職責履行、學科建設、人才培養、費用控制、醫保政策執行、運行績效、財務管理、成本控制、醫院文化和社會滿意度等考核指標，定期組織對公立醫院進行績效考核，落實院長年度和任期目標責任考核問責制，考核結果與醫院財政補助、醫保支付、工資總額以及院長薪酬、任免、獎懲等掛鉤并向社會公開。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區財政局、區人力資源和社會保障局）

4.強化行業監管。建立屬地化、覆蓋全行業的公立醫院管理體制，實行統一規劃、統一準入、統一監管。整合監督執法資源，統籌對計劃生育、公共衛生、醫療服務等綜合監管。積極推進監管過程中隨機抽取檢查對象、隨機選派執法人員、抽查情況和查處結果及時向社會公開工作。積極推進衛生計生日常監督執法全過程記錄，完善醫療衛生機構行政審批和衛生計生日常監督執法事中、事后監管機制，逐步實現各級各類醫療衛生機構監督檢查全覆蓋。發揮行業協會和學會作用，督促公立醫院加強行業自律、自我監督和職業道德建設。積極為人大、政協、監察機關開展監督創造條件，探索對公立醫院進行第三方專業機構評價，強化社會監督。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區發展改革局、區財政局、區人力資源和社會保障局）

（二）建立公立醫院運行新機制。

1.加大政府投入力度。制訂實施番禺區公立醫院綜合改革財政資金補償方案，改革財政補助方式，調整財政支出結構，持續加大對醫療衛生領域的財政投入。推進區、鎮(街)兩級財政落實公立醫院基本建設、大型設備購置、重點學科發展、人才培養、離退休人員費用和政策性虧損補貼等各項資金，對公立醫院承擔的公共衛生任務給予專項補助，保障政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、支邊和城鄉醫院對口支援等公共服務經費。尤其要確保對中醫醫院、精神病醫院、婦產醫院、兒童醫院以及康復醫院等專科醫院的傾斜政策落實到位。(牽頭單位：區財政局；配合單位：區發展改革局、區人力資源和社會保障局、區衛生和計劃生育局）

2.實施藥品（耗材）集中采購。組織區內公立醫院積極參與廣州地區藥品（耗材）集中采購工作，降低成本，逐步減輕群眾就醫費用負擔，確保藥品（耗材）質量和使用安全。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局）

3.破除以藥補醫機制。全面取消藥品（中藥飲片除外）加成。通過調整醫療服務價格、落實財政補償和醫院降低運行成本等三種途徑，并按照8∶1∶1的比例，彌補醫院因實行藥品價格“零加成”而減少的合理收入。其中，財政補償部分按照“誰主辦、誰負責”的原則落實。降低藥品和衛生材料收入占比，嚴格控制醫藥費用不合理增長，公立醫院藥占比（不含中藥飲片）總體降到30%左右，百元醫療收入（不含藥品收入）中消耗的醫用耗材降到20元以下。到2018年底，醫療費用增長率、二級及以下公立醫療機構人均門診費用增長率、人均住院費用增長率不超過9%，三級公立醫療機構人均門診費用增長率、人均住院費用增長率不超過7%。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區發展改革局、區財政局、區人力資源和社會保障局、區食品藥品監管局）

4.調整醫療服務價格。嚴格按照廣州市的統一部署，在取消藥品加成的同時，執行新的醫療服務價格政策。配合省、市有關部門認真做好價格監測工作。做好2018年期間每半年一次的調價工作，確保改革平穩推進。(牽頭單位：區發展改革局、區人力資源和社會保障局；配合單位：區編辦、區財政局、區衛生和計劃生育局）

5.完善公立醫院管理制度。落實三級公立醫院總會計師制度，強化成本核算與控制。推進公立醫院后勤服務社會化。嚴格醫療技術準入，規范臨床檢查、診斷、治療、使用藥物和植（介）入類醫療器械行為。建立藥品重點監控目錄，加大對價格高、用量大、非治療輔助性、營養性等藥品的監管力度，促進臨床合理用藥。加快推進臨床路徑管理，實施臨床路徑管理的病例數不低于公立醫院出院病例數的30%。加強傳染病專科門診和預防保健科規范化建設，加大健康教育引導力度。優化執業環境，尊重醫務人員勞動，維護醫務人員合法權益。健全醫療糾紛調解機制，構建和諧醫患關系。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區編辦、財政局、區人力資源和社會保障局）

（三）強化醫保的基礎性作用。

1.深化醫保支付方式改革。對接醫療服務價格改革，實施以醫保總額預算為基礎的支付方式改革。全面推行門診按人頭付費和住院按病種付費、按服務單元付費、按床日付費等多種方式相結合的復合支付方式，按病種付費的支付方式覆蓋全部定點醫療機構，按病種付費的病種數達到150個左右。配合開展按疾病診斷相關組（DRGs）付費方式研究及準備工作，著力提高醫保基金使用效益。發揮“結余留用、合理超支分擔”的激勵約束機制，控制醫療費用不合理增長，減輕參保人員醫藥費用負擔。（牽頭單位：區人力資源和社會保障局；配合單位：區財政局、區衛生和計劃生育局）

2.構建城鄉一體化醫療保險體系。健全城鄉一體、層次多元、公平和諧、惠民高效的醫療保險制度。完善與經濟社會發展相適應的籌資機制，依法足額征收保費，穩定醫療保險參保率。逐步縮小政策范圍內住院費用支付比例與實際住院費用支付比例間的差距。加強基本醫保、城鄉居民大病保險、職工補充醫療保險、醫療救助、商業健康保險等多種保障制度的銜接。健全重特大疾病保障機制，擴大門診大病病種范圍，完善大病保險政策，綜合發揮醫保基金、民政救助、慈善救助等作用，避免出現因病致貧、因病返貧現象。(牽頭單位：區人力資源和社會保障局；配合單位：區民政局、區財政局、區衛生和計劃生育局、區地稅局）

（四）建立符合醫療行業特點的人事薪酬制度。

1.深化公立醫院編制人事制度改革。在現有編制總量內，合理核定公立醫院編制，創新公立醫院機構編制管理方式，建立動態調整機制，逐步實行編制備案制。在收入分配、職稱評定、管理使用等方面，統籌考慮編制內外人員待遇。實行聘用制度和崗位管理制度相結合，人事管理由身份管理向崗位管理轉變，形成能進能出、能上能下的靈活用人機制。充分考慮大型綜合公立醫院執行對口支援任務的實際需要，合理調整補充人力資源。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區編辦、區財政局、區人力資源和社會保障局）

2.合理確定醫務人員薪酬水平。在國家出臺醫療衛生行業薪酬改革方案前，落實國務院有關“兩個允許”的政策，即允許醫療衛生機構突破現行事業單位工資調控水平，允許醫療服務收入扣除成本并按規定提取各項基金后主要用于人員獎勵。合理確定公立醫院薪酬水平和績效工資總量，繼續完善與公立醫院績效考核結果掛鉤的績效工資總量動態調整機制。探索公立醫院院長年薪制，對其他高層次人才實行年薪制、協議工資、項目工資等市場化薪酬分配方式，市場化薪酬分配單列管理。強化醫務人員績效考核，將考核結果與醫務人員的崗位聘用、職稱晉升、個人薪酬掛鉤，允許公立醫院通過績效考核自主進行收入分配，體現多勞多得、優績優酬。醫務人員個人薪酬不得與醫院的藥品（耗材）用量和大型醫學設備檢查費用等掛鉤。(牽頭單位：區人力資源和社會保障局；配合單位：區財政局、區衛生和計劃生育局）

（五）推進分級診療制度建設。

1.完善基層首診機制。綜合運用醫療、醫保、價格等手段，夯實基層首診和轉診服務基礎。加強全科醫生隊伍建設，鼓勵和規范醫師多點執業，促進優質醫療資源平穩有序流動和科學配置，增強基層醫療衛生服務能力。創新醫保支付與分級診療相掛鉤制度，落實促進基層首診的醫保優惠政策，實現不同級別醫療機構醫保差異化支付。落實醫保定點藥店門慢、門特待遇支付新機制。加強基層醫療衛生機構與公立醫院基本藥物采購和使用的銜接，確保醫保藥品目錄適用于基層醫療衛生機構，推動財政補償資金向基層就醫患者傾斜，引導患者到基層首診。預約轉診占公立醫院門診就診量的比例提高到20%以上，三級醫院普通門診就診人次逐步下降。推進并做實家庭醫生簽約服務，向社區居民提供長期、連續、優質的基本醫療、公共衛生和健康管理服務。做好大腸癌防控、城市癌早診早治、出生缺陷綜合防控等重大公共衛生項目。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區編辦、區發展改革局、區財政局、區人力資源和社會保障局）

2.推進醫療聯合體建設。全面啟動多種形式醫聯體試點建設，主要有醫共體、醫療集團、專科聯盟、遠程醫療協作網等形式。構建“基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動”的分級診療機制。推進醫共體建設，每個醫共體以一家三級醫院為龍頭，以自愿為原則整合一定數量的基層醫療衛生機構，采取集約式一體化管理，各覆蓋30—50萬人口，建立區域范圍內各醫療機構的合理分工機制，實現醫療資源的有效配置。探索建立醫療集團，鼓勵各公立醫院和社區衛生服務中心自愿加入，實現人才共享、技術支持、檢查互認、處方流動、服務銜接。鼓勵專家下沉到基層，重點是到社區衛生服務機構設立專家工作室，落實分級診療制度，引導群眾小病在社區、大病進醫院。組建區域腫瘤、產兒、康復、耳鼻喉等專科聯盟或專科疾病診療體系，推廣診療規范、加強專科培訓、整合診療資源。鼓勵專科與廣州市內部屬、省屬和醫學院校附屬醫院建立跨區域的專科合作關系或參與專科聯盟建設，縱向做強做大我區重點專科。積極發展遠程醫療協作網。鼓勵區屬二級、三級醫療機構向社區衛生服務機構提供遠程會診、遠程病理診斷、遠程影像診斷、遠程心電診斷、遠程培訓和手術示范、遠程教學等服務，提高優質醫療資源的可及性和服務整體效率。加強公立醫院與區疾病預防控制中心、區慢性病防治站、區中心血站、區衛生技術人員繼續教育中心（健康教育中心）、區婦幼保健計劃生育服務中心等公共衛生機構的聯系協作。推動部分鎮（街）醫院向專科醫院、老年護理、醫養結合和康復等機構轉型發展。引導各類各級醫療衛生機構建立目標明確、權責清晰的分工協作機制。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區編辦、區發展改革局、區財政局、區人力資源和社會保障局）

（六）構建各類醫療機構協同發展的服務體系。

1.統籌和規范公立醫院建設。將區域內各類醫療衛生資源納入規劃統籌考慮，作為醫院建設、財政投入、績效考核、人員配置、床位設置等的依據。嚴格控制公立醫院床位規模、建設標準和大型醫用設備配置，鼓勵優先購置國產醫用設備。嚴禁公立醫院舉債建設和超標準豪華裝修。嚴控公立醫院特需服務范圍與規模，提供特需服務的占比不超過該院全部醫療服務的10%。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區發展改革局、區民政局、區財政局、區人力資源和社會保障局）

2.促進社會力量辦醫。進一步完善番禺區鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構實施辦法，對舉辦非營利性醫療機構和老年病、兒童、康復護理、安寧療護等專科機構予以優先支持。大力支持各類社區衛生服務機構設置住院床位，充實基層醫療資源配置。鼓勵和支持運用PPP（政府與社會資本合作）模式參與醫療衛生項目建設，引導社會資本投向醫療衛生服務資源薄弱地區。明確社會辦醫的功能定位，推動公立醫院與社會辦醫協調發展，為公立醫院改革營造良好的環境，增強改革的系統性、整體性和協同性。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區發展改革局、區民政局、區財政局、區人力資源和社會保障局）

3.加強醫療衛生隊伍建設。全面推進落實住院醫師規范化培訓，原則上所有公立醫院新進醫療崗位的本科及以上學歷臨床醫師均應接受住院醫師規范化培訓。逐步擴大全科及兒科、精神科等急需緊缺專業的培訓規模，推動三級綜合醫院設立全科醫學科，建立專科醫師規范化培訓制度，加強公立醫院骨干醫生培養和臨床重點專科建設。創新繼續教育模式及管理方法，強化包括醫院院長在內的職業綜合素質教育和業務技術培訓。探索建立以需求為導向，以醫德、能力、業績為重點的人才評價體系。社會辦醫療機構醫療衛生人員職稱考評、人才選拔和培訓，按公立醫院同等待遇落實相關政策。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區委組織部、區財政局、區人力資源和社會保障局）

（七）提高醫療衛生信息化建設水平。

1.加強醫療衛生信息體系建設。按照標準化和規范化要求，加快各級醫療機構醫療衛生信息系統建設。基本完成所有二級以上公立醫院信息化標準建設，在所有配備影像設備的基層醫療衛生機構中建立與上級醫院的遠程醫療影像系統。同時，配合上級部門推動建設全區統一的人口健康信息平臺，建立動態更新的標準化電子健康檔案和電子病歷數據庫，逐步實現居民基本健康信息和公共衛生、醫療診斷、醫療保障、藥品管理、綜合管理等應用系統業務協同，促進系統對接、信息共享。到2018年，所有二級及以上公立醫院和90%以上的基層醫療衛生機構與區人口健康信息平臺實現對接。依托平臺，積極開展遠程會診、教學研究，打破信息孤島和數據壁壘，提高資源利用和服務效率，促進優質醫療資源共享。（牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區科工商信局、區財政局、區人力資源和社會保障局、區政務辦）

2.提升醫療保險信息系統支撐能力。加大醫療保險信息系統改造力度，提升系統運算效率，增強系統抗風險能力，完善技術標準和數據安全防護體系建設，提高醫療保險信息系統大數據應用水平。(牽頭單位：區人力資源和社會保障局；配合單位：區發展改革局、區科工商信局、區財政局、區衛生和計劃生育局）

3.優化患者就醫體驗。全面實施健康醫療信息惠民行動計劃，開展居民預約診療、分時段就診、診間付費以及醫保費用即時結算等便民服務，實現醫療機構間檢驗檢查結果互認。探索醫療機構與定點零售藥店開展處方外配業務的銜接機制，實現定點零售藥店網上核實醫師處方，凡享受門診特定項目、門診指定慢性病待遇的參保人均可憑處方在定點零售藥店配藥，屬于統籌基金支付的費用在定點零售藥店實現即時結算，方便群眾就近取藥治療。強化社保卡的銀行賬戶功能，拓展社保卡線上支付醫療費用結算模式。建設醫療保險移動應用支撐平臺，全面支持社保卡線上支付、第三方移動支付等結算模式。(牽頭單位：區衛生和計劃生育局；配合單位：區財政局、區人力資源和社會保障局、區科工商信局、區食品藥品監管局、社保卡中心）

五、保障措施

（一）強化組織領導。各級政府部門、各有關單位要認真執行綜合改革實施方案，把綜合改革工作作為“健康番禺”建設的重大民生工程來抓，建立黨政“一把手”負總責制度，加強對所屬公立醫院綜合改革的領導。衛計、財政、發改、編辦、人社等相關部門，要牢固樹立“一盤棋”思想，增強大局意識，結合實際抓緊制定出臺相關配套政策文件，各司其職，密切配合，形成合力，嚴密組織實施，協同推進各項工作。

（二）狠抓工作落實。各公立醫院要高度重視綜合改革工作，堅持為人民健康服務的方向，把綜合改革作為當前一項重要工作列入議事日程，定期分析研究，及時落實推進。要根據實施方案的任務要求，制定具體實施細則，明確時間節點，分解工作任務，落實改革措施，解放思想，創新思路，突破利益藩籬，堅決完成改革任務。

（三）加強督導檢查。區監察委、區政府辦、區醫改辦要建立督導、考核、評估、問責機制，定期開展聯合督導檢查，探索引入第三方評價監測，增強督導檢查效能。要認真總結改革經驗，查找改革中存在的困難與問題，及時向區醫改領導小組反饋，定期通報改革推進情況，積極采取措施，督促抓好整改，對改革進展滯后的實行責任追究。

（四）做好宣傳引導。區委宣傳部及區醫改領導小組常務單位要加大正面宣傳力度，引導社會輿論和群眾預期，凝聚共識、增強信心，營造改革的良好氛圍。各相關部門和公立醫院，要建立風險管理機制，制定社會輿情應對措施，妥善回應有關問題，及時報送相關信息。特別是改革初期，要分級建立聯合值班制度，共同應對可能出現的情況。尤其是各公立醫院，要做好對醫務人員的政策解讀和宣傳動員工作，發掘和宣傳先進典型，調動廣大醫務人員參與改革的積極性、主動性，確保改革順利推進。