廣州市番禺區人民政府辦公室關于印發番禺區本級政府性債務管理辦法實施細則的通知

各鎮政府、街道辦事處，廣州大學城管委會、廣州南站地區管委會，區府直屬各單位：

    《番禺區本級政府性債務管理辦法實施細則》業經區政府同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。

番禺區人民政府辦公室
 2014年2月26日

番禺區本級政府性債務管理辦法實施細則

第一章  總則

    第一條  為加強地方政府性債務管理，建立規范的地方政府舉債融資機制，有效防范和化解潛在風險，根據國務院、省及《廣州市政府性債務管理辦法》的有關規定，結合我區實際，制定本實施細則。

    第二條  政府性債務分類。

    （一）地方政府負有償還責任的債務：指地方政府（含政府部門和機構）、經費補助事業單位、公用事業單位、融資平臺和其他相關單位舉借，確定用財政資金償還，政府負有直接償債責任的債務，分為以下三類：

    1.地方政府債券、國債轉貸、外債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸債務中確定由財政資金償還的債務。

    2.融資平臺、政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位及其他單位舉借、拖欠或以回購等方式形成的債務中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學費等收入）償還的債務。

    3.地方政府糧食企業和供銷企業政策性掛賬。

    （二）地方政府負有擔保責任的債務：指因地方政府（含政府部門和機構）提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務，分為以下兩類：

    1.融資平臺、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業收入（含學費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府（含政府部門和機構）提供直接或間接擔保的債務。

    2.地方政府（含政府部門和機構）舉借，以非財政資金償還的債務，視同政府擔保債務。

    （三）其他相關債務：指融資平臺、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府（含政府部門和機構）未提供擔保的債務（不含拖欠其他單位和個人的債務）。政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。

    舉債機構是指區本級政府（含政府部門和機構）、經費補助事業單位、公用事業單位、融資平臺和其他相關單位。

    公益性項目是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的的投資項目，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目。

    公益性項目債務是指舉債機構因公益性項目建設發生的債務。

    舉債機構承擔非公益性項目的融資不屬于政府性債務。

    第三條  區政府（含政府部門和機構）、經費補助事業單位、公用事業單位、融資平臺和其他相關單位舉借、使用、償還政府性債務適用本實施細則。

    第四條  舉債機構舉借的債務包括：

    （一）依法通過銀行貸款投入的在建項目必須嚴格執行《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）和《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）規定，對原計劃由區融資平臺通過銀行融資的在建項目，對其后續資金應根據不同情況進行處理。政府財政部門要嚴格審核項目投資預算和資金來源，各類資金要集中用于項目續建和收尾，嚴格控制新開工項目。經區政府審批后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺銀行貸款融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。

    （二）融資平臺依法發行企業債券、使用中期票據和保險基金等為公益性項目籌集建設資金；中央、省、市政府允許采取的方式推進我區市政基礎設施項目建設。

    第五條  政府性債務管理實行統一領導、分級負責的辦法。政府性債務的舉債由區政府統一管理，舉債機構依法需要通過銀行貸款、發行企業債券、使用中期票據和保險基金等方式形成政府負有償還責任的債務，以及舉債機構與政府性債務相關的擔保事項，先報區財政部門審核，再報區政府審批。

    區財政、發改、審計、法制等部門應當履行下列職責：

    （一）區財政部門負責舉債計劃及擔保事項的審核、債務的日常管理和履行財政監督等職責。

    （二）區發改部門負責本級政府性債務投入項目的審批、投資計劃下達和投資管理工作，并負責軌道交通建設資金計劃以及債務資金使用的日常管理工作。

    （三）區審計部門負責對政府性債務進行審計監督。

    （四）區法制部門按照我區合同管理的有關規定，對數額較大或涉及事項較為復雜、法律風險較大的政府性債務合同進行審查。

    （五）區融資平臺的行政主管部門協助政府相關部門對其相應的舉債單位履行監管職能。

    第六條  舉借政府性債務應遵循適度舉債、注重實效、防范風險、明確責任的原則，做到“權、責、利”和“借、用、還”相統一。

    舉借地方政府負有償還責任的債務規模應與本級政府財政的承受能力相適應，年度地方政府負有償還責任債務余額已達到或超過當年本級政府財政可支配財力的，不得再直接舉借新債。

    第七條  建立監測政府性債務的指標體系和預警機制，運用負債率、財政債務率和財政償債率等國際通用的監測指標，設置警戒線，監控地方政府負有償還責任債務規模和風險。對負債率、財政債務率、財政償債率監測指標，有關部門、舉債機構要嚴格執行本實施細則有關規定。

    區本級的負債率、財政債務率、財政償債率中有1項指標超出警戒線，或者嚴重拖欠到期債務的單位，原則上不得舉借新債。特殊情況需要舉借新債的，須經區政府審核后報區人大批準。

    第八條  政府性債務實行年度收支計劃管理。政府性債務年度收支計劃應當根據建設需要和承受能力，充分考慮本地區經濟社會發展狀況和政府可支配財力。政府性債務規模應當與國民經濟發展狀況和可支配財力相適應。區融資平臺的負債規模應當與其償債能力相適應。

第二章  政府性債務計劃的管理

    第九條  區財政部門會同區發改部門對我區經濟發展狀況和可支配財力情況進行預測，提出中長期嚴格控制政府性債務規模的方案報區政府，作為區政府宏觀經濟調控的參考依據。

    區本級政府性債務收支計劃由區本級舉債機構的政府性債務收支計劃組成，由區財政部門負責本級經批準的政府性債務收支計劃的匯總工作。

    除用于重組存量債務的舉借行為外，舉債機構舉借政府性債務的，必須按照區財政部門的要求編制部門（含所屬所有單位，下同）、單位政府性債務投入項目年度收支計劃，舉借政府性債務投入的項目必須按基本建設程序辦理報批手續。其中，融資平臺于每年10月上旬前，應就政府投資項目按照投資總體需求制定下年度債務收支計劃（包括本年度實際使用融資情況、年末債務余額、下年度融資計劃、投入項目資金計劃、償債計劃、償債資金來源、預測年末債務余額等信息），及時報送相關主管部門審核，由主管部門在10個工作日內報區財政部門審核，報區政府批準后，納入下年度項目預算管理，確保政府性債務按期償還。

    第十條  政府性債務收支計劃包括舉借、償還政府性債務計劃和債務余額變動情況，按項目、債務類型反映舉借和償還政府性債務的情況，按債務類型反映償還債務的資金來源、逾期債務處理等內容。

    第十一條  政府性債務項目由區發改部門按照《廣州市政府投資管理條例》和《番禺區財政性資金投資項目管理試行辦法》規定，審批或核準后下達投資計劃。舉債機構根據下達的投資計劃中的債務和現有債務量編制下年度政府性債務收支計劃，報區財政部門審核，由區財政部門征求區相關部門意見后報區政府審定。

    第十二條  舉債機構必須在區政府批準的計劃內舉借政府性債務。未按《國務院辦公廳關于加強和規范新開工項目管理的通知》（國辦發〔2007〕64號）和《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）明確的項目開工建設條件完成項目前期工作，以及未列入年度固定資產投資計劃、政府性債務年度收支計劃和未經區政府批準的政府性債務投入的建設項目，不得進行項目招投標和開工建設。除用于重組存量債務的舉借行為外，舉借資金符合《中共廣州市番禺區委關于印發《區委全體會議議事與決策規則（試行）》等16項制度的通知》（番發〔2013〕21號）中《區委關于“三重一大”事項決策實施細則（試行）》的重大項目安排及大額度資金使用情況的，舉債機構需報區政府研究后提交區委審批。

    第十三條  舉債機構的政府性債務年度收支計劃經批準后，在執行中確需調整的，應嚴格按本實施細則有關規定重新報批。

    第十四條  上級政府或者上級財政部門轉貸、承諾的政府性債務，區政府或財政部門應按照上級有關規定納入本級債務統計和年度收支計劃。

第三章  政府性債務的舉借

    第十五條  除使用外國政府貸款、國際經濟組織貸款進行轉貸或者中央、省、市有關規定外，區政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助使用單位不得作為政府性債務的擔保人，也不得為其他經濟組織擔保。區政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助使用單位，不得以財政性收入、行政事業單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式提供擔保，不得以向潛在債權人提供擔保、承諾函等形式的文件作為債務的信用支持。

    第十六條  符合下列條件之一的項目，可以批準舉借政府負有償還責任的債務：

    （一）市政道路、橋梁、隧道、園林綠化和公園、路燈、垃圾和污水處理、公共交通（含軌道交通）以及土地儲備開發等城市基礎設施建設項目。

    （二）教育、衛生、基礎科研、公立醫院、保障性安居工程等基本建設項目。

    （三）按照中央、省、市政府有關規定需要由政府償還債務的項目。

    第十七條  有下列情形之一的，不予批準舉借政府負有償還責任的債務或提供擔保：

    （一）債務償還資金來源和責任沒有落實的項目。

    （二）舉借或提供擔保的債務用于國家明令禁止項目的。

    （三）舉借政府負有償還責任債務用于舉債機構經常性支出的。

    （四）政府負有償還責任的債務已超過警戒線的。

    第十八條  申請舉借政府負有償還責任的債務或提供擔保的部門（單位），應向區財政部門提供以下資料：

    （一）舉借政府負有償還責任的債務或提供擔保申請書。申請書應載明項目名稱、內容、具體用途、債務數額、貸款期限、年利率、償還債務資金來源等事項。

    （二）項目可行性研究報告或項目建議書。

    （三）舉債機構上一年度財務會計報表。

    （四）區財政部門要求提供的其他相關資料。

    第十九條  舉借政府負有償還責任的債務或提供擔保，要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院規定外，區政府（含政府部門及機構）和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產或下列形式為融資平臺提供擔保：

    （一）為其融資行為出具擔保函。

    （二）承諾在其償債出現困難時，給予流動性支持，提供臨時性償債資金。

    （三）承諾當其不能償付債務時，承擔部分償債責任。

    （四）其他直接或間接形式為其提供擔保。

    第二十條  區財政部門對舉借政府負有償還責任的債務或提供擔保的審核工作應當在30個工作日內完成，情況復雜的，可延長20個工作日。

    第二十一條  經批準的債務舉借計劃，舉債機構在簽訂有關債務合同前，應由部門法制機構對債務合同進行審查；數額較大的，還應按規定報區政府法制機構審查。法制機構應對舉債合同的主體、擔保情況、違約責任等條文規定的合法性和合理性進行審查。經審查的債務合同簽訂后10日內，舉債機構應將合同副本送區財政部門。

第四章  政府性債務資金撥付和使用

    第二十二條  舉借機構應嚴格按照批準的用途合理使用政府性債務資金，不得挪作他用。其中，政府負有償還責任債務資金不得用于舉債機構辦公用房建設項目、不得用于經常性支出和競爭性項目建設。

    第二十三條  加強政府負有償還責任債務投資項目資金管理：

    （一）使用政府負有償還責任債務資金的項目，應實行項目法人責任制，項目法人對政府負有償還責任債務資金的使用效益負責。政府負有償還責任債務資金投資項目，需要進行政府采購和招標的，應當嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》的規定執行。

    （二）使用政府負有償還責任債務資金投資的項目，要嚴格控制建設項目工程變更。建設項目實施中確需變更的，應遵循先審批、后變更的原則。承包發包合同簽訂后，單項工程項目合同變更需要追加用款，應按《關于加強單項工程項目合同變更追加用款管理的通知》（穗財庫〔2009〕21號）規定執行。

    （三）區財政部門應當組織對政府負有償還責任債務資金投資項目的預（概）算、結算進行財政投資評審，項目預算評審意見作為項目招標、政府采購的參考依據；項目結算評審意見作為撥付項目工程款總額的依據。建設單位要嚴格按照財政部《基本建設財務管理規定》的要求，做好基本建設財務管理的基礎工作，按規定設置獨立的財務管理機構或指定專人負責基本建設財務工作，做到專賬核算。建設單位及其主管部門應加強對基本建設項目竣工財務決算的組織領導，組織專門人員，及時編制竣工財務決算。建設單位應在項目竣工后3個月內完成竣工財務決算的編制工作。在竣工財務決算未經批復之前，原機構不得撤銷，項目負責人及財務主管人員不得調離。

    （四）建設單位應按照績效評價的有關規定及要求制定建設項目績效目標，對納入評價范圍的項目資金的使用情況開展績效自評工作，配合區財政部門開展重點評價工作。

    第二十四條  舉債機構應定期向區財政部門報送使用政府性債務資金項目財務報告和政府性債務資金使用情況報告。

    第二十五條  使用政府性債務資金的單位，在使用政府性債務資金項目竣工驗收合格30日內，向項目主管部門提交項目竣工報告。

第五章  政府性債務的償還

    第二十六條  使用政府性債務資金的部門或單位為最終債務人，最終債務人應當按舉借政府性債務時出具的承諾承擔償債責任；最終債務人的法定代表人為償債責任人，對償還政府性債務承擔領導責任；最終債務人的上級主管機關為償債監督責任人，對償債責任人組織償還政府性債務承擔監督責任。

    舉債機構應當督促最終債務人按時償還政府性債務，在最終債務人不能按時償還債務時應當依法履行償還責任。

    第二十七條  區財政部門依照《轉發省財政廳關于加強我省地方政府債務管理意見的通知》（粵府辦〔2005〕50號）規定，根據債務規模統籌安排償債準備金，為償還政府負有償還責任的債務提供資金保障。

    第二十八條  經區政府批準需用財政資金償還政府負有償還責任債務的，由區財政部門列入財政預算。按規定需報區人大審議的，應審議通過后執行。

    區財政部門根據需用財政資金償還政府負有償還責任債務的規模和期限結構，合理安排償債準備金。

    舉債機構對非財政性資金償還的政府性債務要統籌安排資金，制定償債計劃、明確償債時限，切實承擔還本付息責任。

第六章  財務管理和會計核算

    第二十九條  區投融資平臺應當建立財務預算管理制度，以現金流為核心，按照實現企業價值最大化等財務目標的要求，對資金籌集、資產運營、成本控制、收益分配、重組清算等財務活動實施全面預算管理。

    第三十條  區投融資平臺應當建立財務風險管理制度，明確經營者、投資者及其他相關人員的管理權限，按照風險與收益均衡、不相容職務分離等原則，控制財務風險。

    第三十一條  區投融資平臺應當以實際發生的交易或者事項為依據進行會計確認、計量和報告，如實反映符合確認和計量要求的各項會計要素及其他相關信息，保證會計信息真實可靠，內容完整。區投融資平臺向區有關部門報送的有關政府性債務報表必須與該單位的會計信息相一致。

    第三十二條  區投融資平臺公益性項目債務核算必須按照《關于印發〈地方政府融資平臺公司公益性項目債務核算暫行辦法〉的通知》（財會〔2010〕22號）的有關規定執行。

第七章  政府性債務的監督檢查

    第三十三條  區財政、審計部門依法對政府性債務進行財政、審計的管理和監督。舉債機構應當嚴格按照有關規定進行財務管理和會計核算，接受區財政部門和主管部門的監管；在區審計部門的指導下建立健全內部審計制度，對政府性債務資金使用情況進行內部審計。審計部門應當對政府性債務安排的項目進行定期抽查審計。

    第三十四條  舉債機構應當在每季度結束后20日內向區財政部門報送政府性債務統計表。每月、每季、每年結束后3個工作日內報送月度、季度、年度政府性債務統計情況等報表。區財政部門按照上級財政部門的要求，及時審核、匯總上報季度、年度政府性債務統計情況等報表。

    舉債機構應當將銀行開戶情況報其主管部門及區財政部門，接受主管部門和區財政部門的監督。

    第三十五條  區財政部門牽頭會同發改、審計、法制等部門，每年對區本級政府性債務情況進行一次全面調查，及時掌握政府性債務資金使用情況，向區政府提交政府性債務情況分析報告，對可能產生風險的債項及時預警。

    第三十六條  區審計部門應按照國家法律的規定，對政府性債務的舉借、使用、償還或提供擔保等情況進行審計。

    第三十七條  政府性債務的舉借、使用、償還或提供擔保等情況列入領導干部經濟責任審計范圍，其審計結果作為考核領導干部的依據。違法提供擔保或貸款、違反規定使用以及騙取政府承貸或擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款和贈款的，依據《印發廣州市政府部門行政首長財經責任問責試行辦法的通知》（穗府〔2008〕28號）和《中共廣州市委辦公廳廣州市人民政府辦公廳關于印發《廣州市領導干部任期經濟責任審計實施辦法》的通知》（穗辦〔2009〕2號）追究部門行政首長和相關負責人的責任。

第八章  責任追究

    第三十八條  違反本實施細則規定，屬于《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號）所列違法行為的，依照該條例規定予以處罰或處分。

    第三十九條  舉債機構應嚴格按照區財政部門要求，及時、如實報送有關政府性債務資料，對惡意瞞報、不報、漏報行為，給予通報批評。

    第四十條  不按規定程序私自舉借政府性債務或提供擔保的，對舉債機構及其主管部門給予通報批評；情節嚴重的，依法追究有關單位及其工作人員的責任。

    第四十一條  舉債機構應嚴格按照經區政府批準的用途使用政府性債務資金，對違規使用的，對舉債機構給予通報批評并限期整改；情節嚴重的，依法追究有關單位及其工作人員的責任；構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。

第九章  附則

    第四十二條  中央、省、市政府對政府性債務管理另有規定的從其規定。

    第四十三條  本實施細則自發布之日起施行，有效期至2017年6月30日止。有關法律、政策依據變化或有效期屆滿，根據實施情況依法評估修訂。