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議案（建議）辦理
| 標(biāo) 題： | 調(diào)整用地策略，實(shí)現(xiàn)土地效益最大化 |
| 問(wèn)題內(nèi)容： | 2003年，我國(guó)有耕地18.89億畝，人均1.5畝，為世界人均水平的45%，不足美國(guó)人均水平的六分之一，印度的三分之二，而由于工業(yè)化的推進(jìn)和荒漠化的蠶食，每年還減少近千萬(wàn)畝。因此，我國(guó)對(duì)國(guó)土資源的控制將會(huì)越來(lái)越嚴(yán)。土地是房地產(chǎn)和工業(yè)發(fā)展最重要的生產(chǎn)要素。改革開(kāi)放以來(lái)，我區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠飛速發(fā)展，土地效益功不可沒(méi)。也可以說(shuō)，我區(qū)經(jīng)濟(jì)能實(shí)現(xiàn)年平均兩位數(shù)的增長(zhǎng)率，主要是以消耗土地資源為代價(jià)的。我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，土地是不可再生資源，總會(huì)有用完的一天，在某種意義上說(shuō)，這一天已經(jīng)離我們不遠(yuǎn)了。如何能在現(xiàn)有土地資源上保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，特別是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很值得我們認(rèn)真思考。一、我區(qū)工業(yè)用地效益分析2000年番禺改區(qū)后，尤其是2003年以來(lái)，廣州“南拓”戰(zhàn)略的實(shí)施明顯加快，我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新一輪高速增長(zhǎng)階段，由此帶來(lái)土地開(kāi)發(fā)與各項(xiàng)建設(shè)的高潮，但工業(yè)用地的單位效益卻一直不盡人意。我區(qū)現(xiàn)在的工業(yè)用地產(chǎn)值平均約為1500元/m2，其中化龍鎮(zhèn)約為1400元/ m2、石樓鎮(zhèn)約為1360元/m2、大崗鎮(zhèn)約為1500元/m2、欖核鎮(zhèn)約為1700元/m2。而深圳特區(qū)工業(yè)用地的產(chǎn)值已超過(guò)4000元/ m2，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)19800元/m2。我區(qū)單位工業(yè)用地產(chǎn)值僅相當(dāng)于深圳特區(qū)的三分之一，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)七分之一。造成我區(qū)工業(yè)用地效益低下的原因主要有以下幾個(gè)方面： （一）土地所有制及行政體制因素目前，以行政村或自然村為主體的土地所有制結(jié)構(gòu)和行政管理體制架構(gòu)，必然導(dǎo)致工業(yè)用地在微觀上的散小雜亂，宏觀上的協(xié)調(diào)困難。同全國(guó)一樣，我區(qū)土地所有制是國(guó)家所有制和集體所有制并存的二元結(jié)構(gòu)，除了區(qū)、鎮(zhèn)政府所在地和個(gè)別開(kāi)發(fā)區(qū)（城區(qū)）土地為國(guó)家所有外，絕大部分是以行政村、自然村為基本單位的集體所有制。我國(guó)對(duì)國(guó)家所有制土地產(chǎn)權(quán)有較為明確的規(guī)定，而對(duì)集體所有制土地的規(guī)范較為模糊，對(duì)有關(guān)集體所有土地的計(jì)劃、規(guī)劃、行政、地籍、經(jīng)營(yíng)等管理權(quán)，以及對(duì)地上建筑物的管理權(quán)等，界定不清，職能交叉重復(fù)。以行政村、自然村為管理主體的行政架構(gòu)，由于其經(jīng)濟(jì)能力的有限性、發(fā)展意識(shí)的局限性及聯(lián)合開(kāi)發(fā)的困難性，必然造成土地資源使用的分散化、短期化和隨意化，客觀上造成土地效益低下。(二)工業(yè)用地緊缺與閑置現(xiàn)象并存因素近年來(lái)，工業(yè)用地需求量日益增大，一些大的投資項(xiàng)目有意落戶我區(qū)，卻找不到配套條件好的工業(yè)用地；而與此同時(shí)，一些鎮(zhèn)村規(guī)模較小的廠房閑置現(xiàn)象卻比較普遍。造成這種現(xiàn)象的原因，一是農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍以蓋廠房→出租→收取廠租和工繳費(fèi)的舊模式為主，來(lái)投資的企業(yè)多數(shù)不再沿用這種模式，要地的多，租廠房的少；二是村鎮(zhèn)實(shí)際提供的廠房不符合投資方要求，現(xiàn)有廠房難以租出；三是一部分勞動(dòng)密集型加工項(xiàng)目，因地區(qū)之間存在比較優(yōu)勢(shì)的原因而外遷，造成廠房重新閑置。（三）國(guó)土規(guī)劃政策及國(guó)土管理體制制約因素在改革開(kāi)放初期，個(gè)別鎮(zhèn)村及企業(yè)繞開(kāi)政府，非正常途徑進(jìn)行土地出租或轉(zhuǎn)讓，對(duì)這些歷史遺留問(wèn)題的處理，有的通過(guò)補(bǔ)交地價(jià)而使不合法的用地合法化；但多數(shù)違章違紀(jì)建筑和歷史遺留土地問(wèn)題，至今一直未得到很好解決。另因土地利用在規(guī)劃上采取“鎮(zhèn)村平衡原則”，即各鎮(zhèn)村均按一定比例分配建設(shè)用地、農(nóng)田保護(hù)區(qū)和其它用地，影響工業(yè)的集聚程度，直接影響工業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效益。（四）思想認(rèn)識(shí)制約因素思想認(rèn)識(shí)障礙主要來(lái)自兩方面：一是農(nóng)民對(duì)土地的依賴。土地作為農(nóng)民賴以生存的手段和工具，一直以來(lái)都是農(nóng)民的“命根子”，“坐地生財(cái)、以地收租”觀念影響深遠(yuǎn)。因此一提到將土地集中起來(lái)建設(shè)工業(yè)集聚點(diǎn)或?qū)⒎稚⒌钠髽I(yè)集聚到工業(yè)區(qū)時(shí)，農(nóng)民就會(huì)“談地色變”。因?yàn)橥恋匾坏┘?，他們就怕失去了?duì)土地的直接使用收益權(quán)，切身利益受損。二是人們談到經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，往往只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)總量，而忽略了人均效益，即使考慮了人均效益，也根本不會(huì)把外來(lái)工納入其中，更不會(huì)考慮單位資源消耗的產(chǎn)出效益這些可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)。由于這些觀念的存在，單位土地效益的意識(shí)就被淡化，各行政村、自然村只注重經(jīng)濟(jì)“量”的擴(kuò)張和短期利益，各自為政地按照自己的想法建設(shè)廠房、出租土地，導(dǎo)致工業(yè)用地?zé)o序開(kāi)發(fā)。辦 法：土地問(wèn)題主要涉及農(nóng)村“三化”、體制和土地效益等問(wèn)題，由此直接影響工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)從以下三個(gè)方面做文章： （一）明確發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)村“三化”農(nóng)民對(duì)土地的依賴思想源深歷久，在沒(méi)有解決后顧之憂前，他們決不會(huì)輕易放棄土地。但任其繼續(xù)無(wú)序發(fā)展，土地效益難以提高。研究日本戰(zhàn)后的發(fā)展歷史，我們發(fā)現(xiàn)日本從上世紀(jì)六十年代就開(kāi)始實(shí)行“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，時(shí)至今日，農(nóng)業(yè)人口從原來(lái)的80%下降到25%，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化。日本完善的社會(huì)保障體系和良好的工業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，改變了農(nóng)民千百年來(lái)依賴土地生存的思想。為此，我們應(yīng)該確立“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化”（簡(jiǎn)稱“三化”）的戰(zhàn)略思想。以此為基礎(chǔ)，我們提出三條建議：一是在條件成熟時(shí)，配合國(guó)家解決“三農(nóng)”問(wèn)題的具體措施，先行一步，在我區(qū)取消農(nóng)業(yè)稅；二是政府在征用銷(xiāo)售土地過(guò)程中將收益全部歸還農(nóng)民；三是啟動(dòng)一項(xiàng)系統(tǒng)工程，幫助農(nóng)民在失地后獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，以及完善社會(huì)保障。只有這樣，才能從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂，有效地集約控制土地資源，提高土地經(jīng)濟(jì)效益。“加快城鎮(zhèn)化”是我們的目標(biāo)，需要根據(jù)實(shí)際情況制訂進(jìn)度表，不要指望能“畢其功于一役”，日本花了四十年去做的事情，中國(guó)至少也得花二十年。我區(qū)要根據(jù)實(shí)際制定實(shí)施相關(guān)策略。（二）建立我區(qū)土地開(kāi)發(fā)、整理、儲(chǔ)備機(jī)制當(dāng)前，我區(qū)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，重任應(yīng)該落在工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)上，而有限的土地資源又會(huì)制約其發(fā)展。因此，如何開(kāi)發(fā)利用土地？如何盤(pán)活存量土地？如何提高單位土地經(jīng)濟(jì)效益？這都是必須研究的課題。國(guó)土資源工作，要以提高可持續(xù)發(fā)展的保障能力為目標(biāo)。2001年4月3日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》明確要求：“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。建議區(qū)政府要調(diào)整工作思路，把國(guó)土工作的著力點(diǎn)轉(zhuǎn)移到土地開(kāi)發(fā)、整理、儲(chǔ)備上來(lái)，使土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，以騰出一定的用地空間來(lái)滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。建立土地整理、儲(chǔ)備機(jī)制就要進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新，從根本上解決土地管理中存在的各種問(wèn)題，在管理體制、運(yùn)作模式、政策制定等方面都是一種全新的探索過(guò)程。在這方面，杭州市已經(jīng)率先走出一步并取得了實(shí)效，土地由政府“統(tǒng)一收購(gòu)(收回)、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一供應(yīng)”的做法，為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。（三）加快工業(yè)集聚，以科技手段促產(chǎn)業(yè)升級(jí)2003年，我國(guó)對(duì)53個(gè)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)作過(guò)統(tǒng)計(jì)：面積共485平方公里，總產(chǎn)值超2萬(wàn)億元，每平方米產(chǎn)值是4161元，增長(zhǎng)率為32%，平均每投入1元的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用，約產(chǎn)出30.2元?？梢?jiàn)工業(yè)聚集和科技產(chǎn)業(yè)的能量是多么巨大。我區(qū)應(yīng)該加快調(diào)整工業(yè)用地布局結(jié)構(gòu)，使工業(yè)走集聚化之路，集約使用土地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模集聚效應(yīng)；還要以科技手段促產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這樣才能有效提高工業(yè)用地效益，才能實(shí)現(xiàn)企業(yè)從“量”的擴(kuò)張到“質(zhì)”的飛躍。針對(duì)我區(qū)大部分是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，且產(chǎn)業(yè)科技含量低的實(shí)際情況，我們?cè)俅谓ㄗh，必須加快實(shí)現(xiàn)高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化和用信息技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，造成我區(qū)工業(yè)用地效益低下還有多方面的主客觀原因，包括政府的戰(zhàn)略決策、企業(yè)家的科技素質(zhì)等因素，因而解決問(wèn)題也還會(huì)有許多其它辦法。總的要求，應(yīng)該是用科學(xué)的發(fā)展觀看待土地經(jīng)濟(jì)效益最大化，不僅看表面的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，還要通過(guò)建立科學(xué)的評(píng)估體系，改變單純追求GDP的思想，我們認(rèn)為不調(diào)整目前的用地策略，則難以爭(zhēng)取土地效益最大化和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。 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| 問(wèn)題答復(fù)： | 侯啟章委員：您提出的關(guān)于“調(diào)整用地策略，實(shí)現(xiàn)土地效益最大化”的提案收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：一、應(yīng)強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的編制和管理土地利用總體規(guī)劃是各級(jí)政府按照行政轄區(qū)，從全局利益出發(fā)，對(duì)城鄉(xiāng)全部土地的開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)。其指導(dǎo)思想是嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地，提高土地利用率。因此，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃編制和管理是合理利用土地，實(shí)現(xiàn)土地效益最大化的重要措施。我區(qū)在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃編制時(shí)，在保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田的前提下，根據(jù)《廣州市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》和《番禺片區(qū)規(guī)劃》對(duì)城市發(fā)展的要求進(jìn)行建設(shè)規(guī)模指標(biāo)的安排，解決近期廣州市各項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目以及番禺區(qū)各工業(yè)集聚區(qū)的用地需求，從規(guī)劃上對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行集聚，減少建設(shè)用地過(guò)于分散的情況，確保建設(shè)規(guī)模指標(biāo)安排的合理性，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，城市總體規(guī)劃在規(guī)劃期內(nèi)確定的建設(shè)用地規(guī)?？偭窟^(guò)大，與土地利用總體規(guī)劃確定的用地指標(biāo)存在較大缺口，此外，土地利用總體規(guī)劃的作用被弱化，城市規(guī)劃在編制時(shí)經(jīng)常忽視將土地利用總體規(guī)劃作為編制的依據(jù)。因此，仍需加強(qiáng)兩個(gè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃應(yīng)明確近期建設(shè)用地規(guī)模，并與土地利用總體規(guī)劃銜接，在用地布局上通過(guò)科學(xué)、合理地分析來(lái)擬定各個(gè)地塊的用地性質(zhì)，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)。同時(shí)，土地利用總體規(guī)劃也應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)近期規(guī)劃，調(diào)整安排建設(shè)規(guī)模指標(biāo)，使城市規(guī)劃的有關(guān)政策和要求可以得到切實(shí)的貫徹落實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。提高城市土地資源配置效率。二、完善土地開(kāi)發(fā)、整理、儲(chǔ)備機(jī)制在土地開(kāi)發(fā)和土地儲(chǔ)備中，區(qū)政府成立了土地開(kāi)發(fā)中心和土地整理中心。對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的用地，由政府出資，區(qū)土地開(kāi)發(fā)中心實(shí)行，征用后作為政府的儲(chǔ)備用地，安排用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施等項(xiàng)目的建設(shè)，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地的需求。此外，由土地整理中心通過(guò)實(shí)行易地保護(hù)基本農(nóng)田和易地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地，儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地指標(biāo)和農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)，既確保耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)的完成，又保證我區(qū)新增建設(shè)用地的征用，以緩解土地供需矛盾。今后，應(yīng)完善兩個(gè)中心的運(yùn)作機(jī)制，充分發(fā)揮其在土地開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備等方面的作用，并加大土地整理力度，積極盤(pán)活和消化各存量用地和閑置土地，促進(jìn)土地的集約化利用。三、加強(qiáng)工業(yè)項(xiàng)目的引導(dǎo)，新上項(xiàng)目應(yīng)符合工業(yè)集聚的原則為加強(qiáng)我區(qū)工業(yè)的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，使集聚工業(yè)點(diǎn)在規(guī)劃和實(shí)際建設(shè)中得到具體落實(shí)，切實(shí)改變我區(qū)工業(yè)規(guī)模小，分布零散的狀況。我區(qū)國(guó)土部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)在編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃層面上互相協(xié)調(diào)，切實(shí)落實(shí)有關(guān)工業(yè)集聚問(wèn)題。此外，2003年通過(guò)兩個(gè)部門(mén)的互相協(xié)作，我區(qū)已著手以批次用地的方式申報(bào)工業(yè)集聚點(diǎn)的用地。目前，在工業(yè)集聚點(diǎn)的運(yùn)作中，仍需加強(qiáng)對(duì)工業(yè)項(xiàng)目的引導(dǎo)，新建項(xiàng)目原則上應(yīng)先納入集聚工業(yè)點(diǎn)。區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此問(wèn)題非常重視，早兩年曾聘請(qǐng)有關(guān)專家乾坤進(jìn)行過(guò)研究，現(xiàn)正探討在原基礎(chǔ)上專成立由有關(guān)專家、職能部門(mén)人員組成的研究小組，提出關(guān)于項(xiàng)目引進(jìn)、土地征用、收益分配等操作辦法并征詢有關(guān)鎮(zhèn)、村意見(jiàn)后，國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、計(jì)劃、環(huán)保、水利、市政、稅收、工商等部門(mén)積極配合，提出優(yōu)惠的引導(dǎo)措施來(lái)促進(jìn)工業(yè)集聚點(diǎn)的建設(shè)必要性和可行性。 四、搞好農(nóng)村集體用地管理，促進(jìn)農(nóng)村“三化”的實(shí)現(xiàn)隨著我國(guó)農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村“三化”的實(shí)現(xiàn)，是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。加強(qiáng)農(nóng)村集體用地的管理，促進(jìn)農(nóng)村用地的集約發(fā)展，則是推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程的有效途徑。首先，應(yīng)確保規(guī)劃先行。通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制，合理規(guī)劃農(nóng)村生產(chǎn)用地、居民點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地和公共設(shè)施用地，在保證農(nóng)民生產(chǎn)生活需要的基礎(chǔ)上，逐步優(yōu)化農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)。其次，抓好落實(shí)，通過(guò)“試點(diǎn)”探索一條農(nóng)村集體用地合理發(fā)展的路子。對(duì)我區(qū)中心村以及各重點(diǎn)項(xiàng)目的居民安置區(qū)用地因地制宜，充分挖掘村內(nèi)閑置宅基潛力，搞好“城中村”的整治，以促進(jìn)農(nóng)村用地的集約發(fā)展。第三，推行農(nóng)村體制改革。逐步理順農(nóng)村用地、住房及村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，提出切實(shí)可行的相關(guān)配套措施，有效保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯，維護(hù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第四，規(guī)范土地市場(chǎng)，加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)。在土地管理工作中，對(duì)農(nóng)村集體土地及時(shí)加以引導(dǎo)，規(guī)范和培育農(nóng)村集體土地市場(chǎng)，加快農(nóng)村土地的合理流動(dòng)，使農(nóng)村城市化建設(shè)進(jìn)入良性循環(huán)。 |
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