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| 標 題： | 進一步理順和處理好農村“外嫁女”問題 |
| 問題內容： | 理 由： 隨著社會的進步，經濟的發展，特別是廣州南拓戰略的不斷推進和大南沙開發建設步伐的日漸加快，土地不斷增值，征地越來越多使部分農村集體經濟組織的資產瞬間暴漲。而與此同時形成相當鮮明對比的是，農村“外嫁女”權益的保障問題卻愈演愈烈，矛盾越來越大。這一問題正如許多地區一樣，正嚴重困擾著我鎮、村的干部和廣大婦女群眾及其家庭，給當地的社會穩定、經濟發展造成了較大的影響。一、“外嫁女”問題的淺析。 “外嫁女”問題集中表現為兩種類型：一是嫁非農業戶口（含港澳臺同胞）的農村“外嫁女”；二是農村嫁農村的婦女，她們從出生到結婚再到生兒育女都是長期居住在本村，并且長期履行村民的義務，遵守村的計劃生育等各項制度，為村的經濟發展和穩定作出了貢獻。按照我國《婦女權益保障法》第二條規定：婦女在政治、經濟、文化、社會和家庭生活等方面享有與男子平等的權利。我省實施的《婦女權益保障法》第十二條規定：結婚后戶口和居住地仍在原村的農村婦女及按計劃生育的子女，其居住、戶籍、生產勞動和計劃生育等權利受法律保護，在責任田和宅基地劃分及股權分配等方面與當地其他村民享有同等權利。另一方面，按照《村民委員會組織法》規定：重大事項要經村民會議討論通過。許多村民認為“外嫁女”戶口不外遷的做法與農村向來的傳統習俗相違背，也認為嫁出去的女就是潑出去的水，不應該享受本村村民的待遇。所以，一方面，在看到本村經濟的發展前景良好，加上政策上的一些依據，受利益的驅使，很多“外嫁女”婚后不愿意或甚至不把戶口遷出，要求參加集體分配，享受應有的權利；另一方面，村民受利益的驅使對這些“外嫁女”的行為進行抵制。由此矛盾而產生了“外嫁女”問題，并給社會穩定帶來相當不利因素。另外，由于我區早在1993年時就下達了一份關于解決農村“外嫁女”問題的文件，一部分早期開發的村或早期有征地的生產隊都按此文件進行實施、推開，但后來隨著發展的需要，政府又出臺了新文件，由于新文件的一些內容與1993年時下達的文件內容有所變化，使后期因征地等產生的集體分配時采取了不同以前的措施、辦法，因此又引發了村民、“外嫁女”對此的強烈不滿，一定程度上加深了村民與“外嫁女”之間的矛盾。由于上述的兩個主要原因，盡管當地政府運用合法的行政手段進行干預、引導，在“外嫁女”問題上仍然存在以下幾方面現實問題：第一，“外嫁女”在責任田、征地款及其他福利待遇分配上沒有享受到或享受到極為少；第二，在村民會議上通過表決或半數簽名不同意將責任田和征地安置款等分給“外嫁女”，加上部分生產隊里的群眾極力反對“外嫁女”參與分配，使“外嫁女”的權益仍然得不到保障；第三，“外嫁女”為保障合法權益，大量上訪，給政府日常工作和當地的穩定帶來較大的影響。第四，依據相關政策，“外嫁女”按計劃生育的子女應享有村民權利，但實際上由于“外嫁女”的原因，很多村的“外嫁女”的子女在戶口及享受村民權利上得不到應有的保障。第五，若在沒有妥善處理好農村“外嫁女”問題的現實情況下，推行農村股份制固化，將是舉步維艱的。 辦 法: 進一步理順和處理好“外嫁女”問題的兩點建議。通過政協橫瀝地方組日常開展的調研和召開形式多樣的民意座談會聽取民意，結合橫瀝鎮的實際情況，在農村“外嫁女”問題上，反映民意，提出兩點建議：一、政府在通過深入調研后，在處理農村“外嫁女”問題上能盡快出臺一個實事求是的統一的政策文件，制定出一個綜合標準，以便各鎮、各村在搖旗吶喊進行宣傳的同時有文可依，切實進一步理順好進而處理好農村“外嫁女”問題。二、完善有關的司法程序，加強相關的執法力度，運用法律武器來切實保護農村“外嫁女”應有的合法權益，進而為推進農村股份制固化改革清除障礙。□ |
| 問題答復： | 羅世錦委員：您提出的關于“進一步理順和處理好農村‘外嫁女’問題”的提案收悉，現答復如下：番禺區委、區政府一直非常關注和重視處理農村“外家女”問題，不僅從維護婦女權益方面來考慮，還提升到維護農村和社會穩定的政治高度來考慮和積極處理。番禺區“外嫁女”問題的出現是與區的經濟發展水平，上級的戶口管理政策，農村福利措施，村規民約的傳統做法等息息相關的。近年來，隨著廣州市“南拓”的不斷推進，我區農村城市化程度快速提高，土地征用不斷增加，農村集體經濟取得了很大的發展，但各鎮、各村之間并不平衡。由于村與村之間集體分配和福利的差別，農民對征地補償的預期，加上上級戶口政策的改變，外來人口的沖擊等因素，導致農村“外嫁女”問題不斷出現甚至激化。我區曾發生多個地方的“外嫁女”聯合集體上訪、越級上訪等現象。農村“外嫁女”問題引起了社會廣泛關注，我區各級和有關部門都高度重視，并想方設法進行解決，羅世錦委員也提出了合理化建議，結合其他單位的意見，當前工作的重點是加強領導，政策指導，完善體制，法律維權。一、加強領導，成立機構，積極處理“外嫁女”問題由于“外嫁女”問題的長期存在、累積，加上國家的農村政策不斷調整和完善，農村管理體制的變革等因素，必然會暴露甚至在一定時期內激化“外嫁女”的矛盾。區委、區政府已清醒地認識這一問題并予以高度重視，多次召開區委、區政府聯席會議和座談會，聽取基層單位和有關部門的意見和建議，研究解決對策。為進一步加強領導，區還在去年成立了農村股份合作制股權固化領導組，由區委副書記嚴宗活任組長，區人大常委會副主任邱學新、副區長龔紅、戴永昌任副組長，各有關職能部門的分管領導任領導組成員，領導組下設辦公室在區農業局，負責協調、解決各鎮（街、區）實施股權固化改革中遇到的問題，特別是在固化改革中遇到的“外嫁女”問題。各鎮（街、區）把解決“外嫁女”問題作為各項工作的重中之重來抓，大部分鎮（街、區）先后成立了處理“外嫁女”問題領導組，由鎮（街、區）黨政一把手親自抓，相關部門全力配合，力爭將“外嫁女”問題解決在基層。二、深入推進農村管理體制特別是集體分配體制的改革，大力開展農村股份合作制股權固化工作從“外嫁女”上訪所反映的問題看，主要是“外嫁女”與村民的經濟利益矛盾，多數是要求確權配股，享受福利分配，承包土地及征地補償等經濟權利為主。由于農村地區差異大，國家的農村政策適用范圍廣且不斷推陳出新，如《村民組織法》，實施村民自治；《農村土地承包法》，土地承包一定三十年不變，令到農村管理體制發生了深刻的變化。村民的民主權利得到了保障，但大部分村民的“民主”權卻不能保障只占少部分的“外嫁女”及其子女的“經濟”權，如何協調兩者的矛盾？《村民組織法》與《維護婦女權益法》都沒有明確規定。在“法”與“利”之間，大部分人選擇了“利己”，使本來已經存在的“外嫁女”問題進一步激化。為了切實維護農村“外嫁女”及其子女的合法權益，番禺區在廣泛調研和學習發達地區先進經驗的基礎上，從農村管理體制方面入手，深入推進農村管理體制特別是集體分配體制的改革，大力開展農村股份合作制股權固化工作。這一改革是指以某一確定期限為截止時間，固定農村股份合作社的股東和股份數，并將股權實行一次性配置給股東后長期固定下來，今后“出生、娶入不配股，遷出、死亡不收股”，以后集體利益分配就以股東和股權數為依據，不再與戶口掛鉤。農村股份合作制股權固化改革是在目前的條件下，從根本上解決農村“外嫁女”問題的出路。一方面可杜絕今后發生新的“外嫁女”問題，另一方面，對固化前出嫁的“外嫁女”則按實際情況靈活配股，以尊重她們曾為村集體經濟作出的貢獻，解決歷史遺留問題。我區為加快農村股份合作制股權固化改革的速度，在2004年出臺的《關于進一步加強新時期“三農”工作的若干意見》中明確要求全區要用二到三年的時間全面完成股份固化改革。目前，全區已有50多個村完成了固化改革，“外嫁女”問題也在大部分村得到較好的解決，為其它尚未實施改革的村做出了榜樣。比如鐘村鎮，“外嫁女”問題存在了較長時間，該鎮在去年進行固化股權改革中，要求各村在章程的配股原則上必須落實國家婦女權益保障法的有關規定，明確規定“在冊人口中包括外嫁女及其子女的配股權”，具體做法主要有“外嫁女”及其子女一次性全部配股、出資購股、嫁非農業戶口的外嫁女及其子女可以享受配股等。在鎮村干部的共同努力下，該鎮707名“外嫁女”中，一次性全部配股的409人，占全鎮“外嫁女”總數的58%；出資購股的30人，占4%；對嫁非農業戶口的“外嫁女”給予配股的194人，占27%；按協議執行的74人，占10%，較好地解決了“外嫁女”的歷史遺留問題。三、抓緊完善各方面政策，引導農村維護“外嫁女”合法權益區委、區政府一直以來都十分重視從政策上引導各級部門和村一級正確維護“外嫁女”的合法權益。早在九十年代初就先后出臺了《關于加強土地管理及完善征地補償費分配的規定》（番發[1993]37號文）、《關于保障農村“出嫁女”合法權益的暫行規定》（番府[1994]75號文）等文件，對處理“外嫁女”權益問題作了明確的規定。但由于國家、省、市有關法律法規頒布實施后，按照《立法法》的有關規定，我區制定的文件不能與上位法律法規相抵觸。為此，區委、區政府于2000年頒發《關于處理農村“外嫁女”有關問題的決定》（番發[2000]21號），對番發[1993]37號、番府[1994]75號兩個文件與上位法律法規相抵觸的內容予以廢止，明確規定處理現行“外嫁女”權益問題，應以國家法律法規為準。同時，區委、區政府積極制訂新政策和新舉措，解決農村“外嫁女”等問題，推動農村經濟發展，穩定農村大局。2002年制定了《關于進一步深化農村股份合作經濟改革的意見》，初步提出在全區內推行農村股份合作制股權固化改革，杜絕今后發生新的“外嫁女”問題。2004年，為促進農業增效、農民增收和農村穩定，又制訂《關于進一步加強新時期“三農”工作的若干意見》。為具體指導農村股份固化工作，化解“外嫁女”矛盾，從去年下半年起，區委、區政府又著手制定關于深化推進農村股份合作制股權固化改革工作的政策性措施，至今已多次廣泛征求有關鎮（街）部門意見，幾易其稿，待審議后出臺。四、努力尋求通過司法程序，用法律途徑解決“外嫁女”問題到目前為止，還沒有正式建立一個常規和權威的處理機制來解決農村“外嫁女”問題。而大部分村民的“法不責眾”心理和普遍認為村民表決就“合法”的誤解，在一定程度上削弱了政策引導的作用。有部分覺醒的“外嫁女”也不再糾纏于咨詢、上訪之中，直接上訴到法院，尋求法律途徑來解決自身利益問題，但由于各種原因，法院都“有理據”地不予受理。區委、區政府對此十分重視，多次與有關部門特別是區法院、法制辦、司法局等研究解決辦法。而廣東省高院在去年舉行的“紀念《行政訴訟法》頒布15周年座談會”上對媒體透露：在目前“外嫁女”直接向村委會提出民事訴訟存在法理爭議的情況下，可以采取“要求鎮政府干預--申請行政復議--向法院提起行政訴訟”三步走的迂回途徑，使自身合法權益得到妥善解決。區法制辦作為政府的復議機關，積極參與“外嫁女”權益的處理工作，1999年開始以行政復議的方式受理了一批“外嫁女”不服有關鎮（街）政府的行政處理的案件。去年，區法制辦代表區政府處理了27件涉及“外嫁女”權益糾紛的行政復議案件，占去年行政復議案件總量的61.4%。近三年，區政府處理的“外嫁女”行政復議案件已達130多宗，“外嫁女”權益糾紛案件已成為我區行政復議案件的“第一大戶”。區法院也積極向上級反映我區的實際情況，最終取得上級部門同意，于去年下半年開始受理“外嫁女”行政訴訟案件。據統計，去年已受理此類案件22件，為我區“外嫁女”的維權提供了一條有效的途徑。非常感謝您對我區農業農村工作的關心和支持，歡迎繼續對我們的工作提出寶貴的意見和建議。 |
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