議案（建議）辦理

理  由：

上世紀8O年代，我國經濟相當落后，特別是農村的生活水平低，農業占國民經濟比例相當高，為此需迫切擺脫貧窮落后的局面。為充分利用土地資源，國家出臺了土地征收的政策，各省、市先后于上世紀80、90年代制訂了征地的有關法規。當時廣東普遍的做法是在符合用地條件的前提下、在政府部門的主持下由土地受讓人與村協商，然后以政府征收土地、再出讓的方式將土地出讓給受讓人，由土地受讓人直接向村支付征收土地補償款，此外還有其他的方式，但原則基本一致。近十年來，土地權屬糾紛增多，因過去的征地或土地使用權轉讓，村現在才提出翻案的行為，法院審理有關過去的因征收土地所產生的權屬糾紛案件屢見不鮮，有些村甚至將政府告上法庭，提起行政訴訟。更為嚴重的是部分村民出現自發組織上訪或圍堵現土地使用權人，嚴重妨礙社會正常的生產經營活動，造成社會不穩定的因素，若處理不當，將給社會帶來嚴重的后果。為此，政府有必要事前采取必要的措施，在依法辦事的前提下、原則上統一操作方法并將可能發生的糾紛防范在萌芽之中。

一、正確認識上世紀八九十年代的土地征收、轉讓工作對社會的貢獻

（一）尊重歷史，充分肯定土地受讓人對社會、對當地經濟發展作出的貢獻

當時的土地征收、轉讓發揮如下的積極作用：

1、對政府產生的貢獻

由政府征收農村集體所有的土地，然后出讓給產杈人，從而使政府可以獲得土地出讓金、農業稅基金等，增加財政收入，彌補政府財政的不足，使政府有相當的資金發展當地的經濟。其次，土地使用人使用該物業興辦實體創造稅收。

2、對村產生的貢獻:

對于原土地權屬人的村一方面可以增加征地補償費(含青苗補償及其他)，讓村有相當資金發展經濟，從而形成良性循環;另一方面，大多數村可以通過被征收地向土地受讓人長期收取管理費(或其他費用)，增加村的集體收入，讓村民享受到實惠；再次土地受讓人在該村辦實業，可以雇請村民，解決勞動力的就業問題；還有就是通過征地、部分村民農轉非，使村民的工作、生活走向城市。可以說當時的歷史狀況令村委及村民非常熱衷土地被征收，這點無論是政府還是村集體、村民都必須尊重的歷史。

通過土地的產權轉移，帶動村的經濟發展，土地受讓人也可通過使用土地產生效益，政府也通過收取土地出讓金和稅收增加財政收入，所謂達到三蠃的局面。應該充分認識到，經過二十、三十年的共同努力，至今我國綜合實力躋身在世界的前列，尤其是經濟發展突飛猛進是與當時合理利用土地資源的政策分不開，沒有八、九十年代的基礎就沒有今天的繁榮。

（二）應該認識到現在出現的糾紛不是歷史遺留問題，相反是部分村民不合理的要求

有些人認為造成今天的糾紛主要有以下幾點原因:1、過去的法律、法規不夠完善；2、當時征收土地補償款或土地使用權轉讓價格低；3、當時辦理手續不完善所致。我們認為這些觀點均不正確，不排除存在某些不合理、不完善的個案，但絕大多數是規范的、合理的。其一，當時已頒布《廣東省征地管理規定》和征地補償標準、土地出讓的法規，有法可依；其次，征地補償款是根據當時的物價水平而定，政府出臺了相關的、完善的規定，當時無論是村還是村民都沒有意見，這可以從村和村民熱衷于土地被征收得到印證；其三，當時征收、轉讓的土地絕大多數是偏離城鎮中心，交通不便，固然當時的土地價值較低，而現在經過20、30年的發展，土地的現狀有極大的改觀，土地隨之升值；第四，據粗略調查，土地的征收和出讓大多是簽訂較為完善的合同，當時辦理征地、出讓的手續基本上符合當時法律的規定，絕大部分土地受讓人與政府簽訂出讓合同，領取土地使用權證或用地批準證書等文件。所以我們認為二、三十年前的征收糾紛不是歷史遺留問題，而是現在的利益問題，是當時合理的征收補償價格而相對現在是較低土地轉讓價的矛盾，部分村民以現在的土地價格來作衡量、認為以前征收土地的補償低，以在整個征地出讓過程存在不夠完善的地方為借口或根本無理由提出翻案。因此切不可將現在出現的糾紛作為歷史遺留問題處理，否則無法合理、合法處理前述糾紛。

據此，我們提出應該正確認識上世紀八、九十年代的土地征收、出讓的社會作用，加大力度保護產杈人的合法權益。

二、區分土地出租、土地征用、出讓和土地使用權轉讓的法律關系，本著公平客觀的原則依法處理問題

這里我們列舉過去三種使用土地的主要方式加以區別并如何確定土地使用權人:

（一）使用人通過向村承租土地，這種關系只是租賃關系而非買賣關系，承租方并不是土地使用杈人，承租人只可在租賃期內享有使用權，租賃期滿，應將土地交還給村，此情況村為土地使用權人。

（二）村將其擁有的國有土地使用權依法轉讓給受讓人，則受讓人通過轉讓方式取得土地使用權，此關系就是轉讓關系，受讓人通過受讓的方式取得了土地使用權，受讓人在法定的期限內(如工業用地為50年)享有使用權、享有土地使用權人的法律地位，村從轉讓后不再享有使用權人的權利。

（三）村的土地被國家征用，政府將土地出讓給受讓人，受讓方依法享有土地使用權人的法律地位，村從土地被征用時起不再享有相關的地位。

在過去無論是征地或土地出讓等，有些合同卻存在不規范的地方，實踐中如何確定土地使用權人，我們應為從如下方面考慮:

1、在登記機關所反映土地性質是什么、權屬人是誰，如登記機關反映土地性質是集體、權屬人仍為村委的則所有權應屬村。

2、村與現使用人簽訂的是什么協議，如僅是簽訂土地租賃合同則該土地應屬村所有，即使簽訂的合同期限為五十年也不影響土地的權屬。但如簽訂使用權轉讓合同或土地轉讓合同的，則一般應結合產權證確定權屬。

3、有無其他相關的文件支持土地是被征用、村有無收取土地補償費等，如土地已被征收且受讓人已與政府簽訂出讓合同，則應確定為受讓人擁有土地使用權，即使在征收、出讓過程中不夠規范，也不影響受讓人的法律地位。

在這里值得一提的是，如何認識簽訂50年工業用地租賃合同，一般而言簽訂50年土地租賃合同，承租人只享有承租方的法律地位，但具體問題應具體分析:

１、如合同只陳述租賃關系，約定租金并明確期滿交還土地給村的，則這種關系是租賃關系。

２、合同明確使用人在50年內享有使用權并支付用地補償款，事實上村也協助使用人辦理國有土地使用權的，則應認定為土地便用權的轉讓關系，村不應主張相關的權利。

３、還有一種情況是雙方約定是租賃關系，但為了承租人辦理土地證，以便向銀行借款抵押，那么從尊重事實出發，承租人與村協商將土地使用權交還給村或另行協商支付使用權轉讓款。

辦  法：

確定土地使用權人，采取有效的措施及時解決問題，保障產權人的合法權益，政府應當采取以下措施:

一、政府在社會加強土地法方面的宣傳工作，教育村民遵紀守法，防止糾紛出現

我們認為現時出現有關土地權屬糾紛，存在著村民對當時征地情況不太了解，更主要是對當時的法律、法規不清楚。在利益的驅使下，部分村民在某些居心可測的人慫恿下提出翻案，作為區政府應當通過區、鎮兩級政府加強對村民的宣傳教育工作。其一，對物權法和有關土地方面的法律、法規大力宣傳，對當時的征地、出讓工作給予肯定；其次，通過村民組織使村民了解征地的歷史；第三，讓村民學習刑法、治安管理法，教育村民遵紀守法，強調村民應當遵紀守法，做遵紀守法的公民；第四，開展道德教育，要求村民以誡信為本，尊重歷史，正確處理問題。最后，對確屬村民的合法權益應引導其通過法律途徑維護，而不能通過不合法的方式主張。

二、加大力度保護產權人的合法權益

《物權法》賦予物杈人充分的權利，政府應依法對物權人予以保護，這樣經濟才可健康發展。社會人士普遍認為投資環境最基本也是最重要的要素是法治環境，沒有法治環境，什么稅收優惠、廉價的勞動成本等均是空話，特別是外商最注重的是法治環境。因此政府必須加大力度保護產權人的合法權益，如出現村民鬧事，提出不合理的訴求，必須及時介入，制止村民的違法行為，引導村民通過法律途徑解決問題；對小部分違法、犯罪者必須采取強有力的措施，從而可以及時避免事件的擴大，這樣除可達到保護產權人合法權益，減少或避免正常的生產秩序受到影響外，還可通過及時制止村民的違法行為，避免村民擴大事端被追究刑事責任，從而擴大社會矛盾。政府尤其應該關注一些居心可測的人士煽動、挑撥。

三、政府應當客觀、公正及承擔相應的責任

征地實際上涉及三方關系，從法理角度來說，政府與村是土地征收關系，政府與現產權人是土地使用權出讓關系，土地受讓人與村并不直接發生法律關系。嚴格地說現土地使用權人是通過向政府受讓土地使用權，雖然在當時大部分由現產權人和村另簽訂補償協議，由現產權人向村支付補償款，但無論如何現產權人均是通過政府出讓土地使用權的方式取得土地使用權，而現在所產生的糾紛實質上是征地糾紛而非土地使用權出讓糾紛。因此我們認為處理這方面的原則是，現產權人與政府簽訂土地出讓合同并且取得土地使用權相關證件的，則產權應認定為受讓人。如產生土地權屬糾紛的，則根據上述法律關系，由政府直接面對村解決，而不應由產權人承擔與村解決的責任。

我們認為過去處理征地、出讓及土地使用權轉讓絕大部分是清晰、完善的，作為政府部門在確定產杈時應以誰擁有產權證為原則來確定使用權人并加以保護，極少數權利人取得的產權證確存在大問題的，應予調解或建議當事人采取法律途徑主張，切不可放任當事人采取極端的做法違反治安管理法，更甚至觸犯刑律，這樣才有利于當地經濟的發展。

番禺區政協香港組：

你們提出的“關于尊重歷史、依法辦事，加大力度保護土地權人的合法權益，防范糾紛、維護社會穩定的建議”收悉，現將辦理結果答復如下：

近年來，土地權屬糾紛增多，因過去征地或土地使用權轉讓、租賃引發的村民群體性事件頻頻發生。村民群體性事件容易造成社會不穩定因素，嚴重影響社會生產經營活動。因此，本提案提出尊重歷史、依法辦事，以客觀、公平的原則處理征地糾紛等土地問題，保護土地產權人合法權益的觀點和解決辦法對我區依法處理征地糾紛、權屬爭議具有很好的借鑒意義。

一、繼續加強土地方面的法律法規宣傳教育工作。由區國土房管分局配合區司法局加強法律宣傳教育工作，重點向村民宣傳土地

方面的法律、法規、政策，提高村民法律意識及遵紀守法意識。在處理矛盾糾紛時，積極調解或引導被征土地村民按照法定程序，依據法律、政策辦事和維護自己的合法權益。協調法院積極立案，暢通司法救濟通道將矛盾和糾紛引入法律途徑，注意協調處理應訴及社會維穩工作。同時，注重把解決被征土地村民的實際困難與思想政治工作結合起來，將可能發生的糾紛防范在萌芽之中。

二、切實保護土地使用者的合法權益。為規范土地登記行為，保護土地權利人的合法權益，國土資源部根據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定了《土地登記辦法》（2007年11月28日國土資源部第5次部務會議審議通過，自2008年2月1日起實行）。該辦法對土地總登記、初始登記、變更登記、注銷登記和其它登記（包括更正登記、異議登記、預告登記和查封登記）作出了具體的規定，其中第七十條明確規定：依法登記的國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

而在此之前的1989年7月5日和1995年3月11日，當時的國家土地管理局已經制定了《確定土地所有權和使用權的若干規定》，對不同時期的國有土地所有權、集體土地所有權、國有土地使用權、集體土地建設用地使用權的登記都作出過明確的規定。

三、對于征地行為，自1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實施以來，《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《廣東省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》等多個政策文件都對土地征收作出了相關規定。政府作為征地主體，對于征地糾紛，按照征地當年的相關政策文件規定，審查對被征地村的各項補償落實情況，審查征地程序，尊重歷史征地的合法行為，實事求是地處理征地糾紛。對因征地糾紛發生的村民信訪等情況，政府及相關部門核查情況，對信訪人做好相關政策解釋工作。把握重點，正確分析、依法處理好土地糾紛中的政府、土地現產權人及村民、村集體三方關系。

非常感謝你們對我區土地管理工作的關心和支持，歡迎繼續對我們的工作提出寶貴的意見和建議。