議案（建議）辦理

理  由：

社區衛生服務為基層群眾提供常見病、多發病的診療和基本公共衛生服務，實施健康管理，將小病留在社區，降低群眾醫療費用，能有效解決“看病難、看病貴”的問題，是基層群眾的“健康守門人”。自實施“新醫改”以來，在區委、區政府的正確領導和高度重視下，我區在醫療衛生領域開展了一系列改革，逐步建立了完善的社區衛生服務網絡，深入推進我區社區衛生服務事業，取得了顯著的工作成效。

目前，我區社區衛生服務機構定位的主要職能是為居民提供基本醫療及12大項基本公共衛生服務。規劃建設61間社區衛生服務站點，現已運作 48 間，其中社區衛生服務中心 16間，社區衛生服務站 32 間，并按照“六普”人口數，以每萬服務人口配備8人的標準核定編制，目前核編 1150 人，在編1040人，借用人員 111 人。截至2014年11月，共有全科醫生256人，其中經過三年規范化培訓的有 97 人。

在我區全面深化改革之際，強化社區衛生服務工作，既是解決基層群眾看病就醫問題的迫切需要，又充分體現政府關注民生、建設幸福番禺的決心與行動，也將促進我區實現深化醫藥衛生體制改革的目標。但目前我區社區衛生服務工作仍面臨一些問題和困難，經調研發現主要有以下幾方面：

1、工作任務重，編制缺口大，人員配備不足。我區現有200多萬的常住人口，定編的人員偏少。如按每萬服務人口（常住人口）配備8人，實際需要編制1600人，而目前核編 1150 人，在編1040人，實際缺編560人。社區衛生服務機構承擔大量的基本公共衛生服務與基礎醫療工作，工作任務在現有的人員和規定時間內難以完成。在問卷調查中，有42%的調查對象因服務的人手不足而對社區衛生服務工作不滿意。

2、服務質量不高，人才瓶頸明顯。一是社區衛生服務專業技術隊伍的待遇偏低，流動性大。近幾年，由于待遇偏低，保障制度未建立，發展的平臺和空間少、身份不能確定等原因，導致人才流失。2013年至2014年9月，辭職或者離開社區的入編人員共27人，占編制到崗人數的3.7%，大大影響社區衛生工作的正常開展。我區依托高校進行全科醫師規范化培訓的97人，目前5年合同到期，不少人打算辭職。二是整體業務素質和服務質量不高。我區社區衛生人員以初級職稱以下人員為主，優秀的全科醫生、全科護士、公共衛生執業醫師、名醫較缺乏，導致群眾對社區衛生服務的信任度和利用率都較低。三是社區衛生人才培養工作有待加強，人才培養長效機制有待完善。

3、社區首診、雙向轉診、分級診療制度尚未成熟。目前醫保參保人必須選擇1家基層醫療機構作為定點醫療機構，如在社區首診將提高10%的報銷比例，這對于社區首診有一定的促進作用，但群眾長期以來到大醫院就醫的習慣和觀念較難改變。目前我區由社區衛生服務機構向大醫院轉診及大醫院向社區轉診的門診量仍較少，2014年僅上轉890人。

4、社區衛生服務機構規范化建設有待加強。我區社區衛生服務機構按鎮（街）醫院布局進行規劃，但目前一甲醫院逐步向二甲醫院過渡，導致城鎮中心布點缺失，且仍有13間社區衛生服務站未能使用。大部分社區衛生服務機構的核心設備不能滿足社區醫療需要。業務用房大多是租賃，政府績效考核的社區衛生服務中心只有6間的建筑面積符合標準。個別社區的醫生工作站無獨立服務器，影響全區健康信息共享。交通工具短缺，導致社區公共衛生工作開展較困難。

此外，社區衛生服務機構的基本藥物不能完全滿足群眾需要，很多患者只能去二級以上醫療機構看病。據了解，目前在社區就診的居民中，醫保的參保人占大多數，2015實施新的醫保政策，屆時在社區就診每年醫保可報銷的費用有較大幅度下降，將對群眾到社區看病產生較大影響。

辦  法：

根據《國務院關于發展城市社區衛生服務的指導意見》（國發〔2006〕10號）及《全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015—2020年）（征求意見稿）》的要求，發展社區衛生服務是地方政府履行社會管理和公共職能的一項重要內容，應由政府主導。因此，要進一步重視社區衛生服務事業的發展。

一、提高認識，樹立政府主導的社區衛生服務工作理念

一是明確區、鎮（街）政府在社區衛生服務工作上的職責。各級政府是舉辦社區衛生服務機構的責任主體，只有完善政策支持，社區衛生服務的規范化建設才能得到體制上的保障，確保社區衛生服務的公益性。

二是各鎮（街）政府要高度重視社區衛生服務，按照屬地管理的原則，制定本區域社區衛生服務機構建設規劃，統籌安排，規范建設。應把加強社區衛生服務機構建設作為本級政府的一項重要任務，納入重要議事日程。可參考東莞市的做法，在鎮（街）政府設立專門負責衛生工作的機構或安排專責人員，著重抓好社區衛生服務工作，并加強與鎮（街）醫院的協調。

三是加大社區衛生工作投入力度。建議城鄉居民醫保費用優先由醫保基金統籌解決，不足部分由區、鎮（街）兩級財政負擔，醫保門診統籌總額控制，參照廣州市醫保政策兜底的辦法，符合規定的超出部分方由政府負責。

二、加大社區衛生人才隊伍建設力度

1、理順社區衛生人才管理體系。目前社區衛生服務中心在人事上無自主權，人員由醫院代為招聘，醫院與聘用人員簽訂勞動合同，屬醫院的編外人員，影響了社區衛生人才引進及隊伍的穩定性。因此，建議社區衛生服務中心在人員招聘、人事管理、財務、晉升等方面實施獨立管理，不再與醫院掛鉤。將社區衛生人才納入事業編制，實施“定編定崗定人”政策，以穩定人才隊伍。

2、盡快落實社區衛生人員編制。一是根據社區衛生實際工作給足編制。按照200萬常住人口的標準，核定1600名社區衛生服務人員編制，并盡快落實到位。二是創新編制管理辦法。建議可參考杭州市的做法，根據人口變動情況適當調增編制，并對人員分散地區相應增加編制。三是在現有人員不足、醫療服務有限的情況下，合理規定社區衛生服務機構的工作量，積極引導群眾在條件較成熟的醫院看急診。

3、深化績效考核制度改革。制定切實可行、能拉開收入差距的績效考核方案，建立完善的績效考核制度和科學考核標準，以工作崗位性質、工作技術難度、風險程度、工作數量與質量等作為考核工作業績的主要依據，明確社區崗位職責和崗位工作量，賦予社區衛生服務中心一定的自主權進行考核。績效考核到個人，應遵循實事求是和多勞多得的原則，對于能力強、實際工作量大的社區衛生人員，考核要拉大收入差距，可較大幅度高于每人每年12.5萬元的絕對數，以提高工作積極性。把社區衛生服務機構的考核結果納入各鎮（街）工作目標考核內容，并作為政府核撥各項經費的重要依據。加大對工作突出的服務站點和人員的獎勵力度。

4、進一步提高社區衛生工作人員待遇。建立正常的收入增長機制，薪酬總體收入要與區內同類事業單位看齊，合理解決收入問題，穩定社區衛生人才隊伍。

5、制定靈活的人才引進、退出、培養機制。建議制定中長期社區衛生人才引進、退出規劃。對社區副高職稱人員、退休返聘專家實施補助政策，促進大醫院人才向社區流動。建立健全我區全科醫生制度，大力開展人才教育和培養培訓工作。

三、構建區域醫療聯合體，加強資源整合和優化配置

1、加快組建區域醫療聯合體。積極整合不同等級的公立醫療機構資源。建議借鑒東莞市的做法，做好醫院、社區衛生服務機構之間的醫療資源整合，讓醫院與社區衛生服務機構錯位發展，各有特色。

2、建立和完善社區首診、雙向轉診制度，逐步實現分級診療。在政府主導、配套政策支持的基礎上，加強社區首診、雙向轉診的強制性。通過家庭醫生式簽約服務，建立穩固、雙方責任分明的契約關系，鼓勵和引導基層群眾到社區就診。建立和完善雙向轉診登記制度，制定分級診療制度，并嚴格考核實施社區首診和雙向轉診，規范向上、向下雙向轉診的服務標準和技術要求，接診病人嚴格實施分級轉診。開通雙向轉診病人的“綠色通道”，常規需要轉診的病人實行逐級轉診，急診急救病人則直接去定點醫院就診。

3、推進區域醫療聯合體內醫療機構的相互交流。組建內部醫療機構藥事委員會，負責制定相對統一的基本藥物品規目錄，督促區級、鎮（街）醫院基本藥物使用達一定比例，促進各醫療機構間藥物對接。建立醫學檢驗和醫學影像檢查結果的互認機制。促進醫療機構之間、相關人員之間進行業務上的交流、探討，醫院醫生的晉升與支援社區相掛鉤，形成互幫互促效應。

四、完善社區衛生服務機構規范化建設

農工民主黨番禺區委員會：

你們提出的關于“關于進一步推進我區社區衛生服務工作的建議”的提案收悉，現將辦理結果答復如下：

一、社區衛生服務工作基本情況

（一）建設情況。我區規劃建設的61間社區衛生服務機構已于2014年底全部建成。目前，已運作的社區衛生服務機構50間，初步形成較完善的城區社區衛生服務網絡；建成未運作的社區衛生服務機構中，有7間是由于缺乏醫護人員導致不能運作。

（二）人員情況。我區社區衛生服務機構按每萬服務人口配備8名人員的標準核定總編制1150人。截止2014年12月底，在崗1040人，到位率90.4%，政府辦社區衛生服務中心人員中有專業技術副高職稱32人，中級162人；有全科醫生235人，公衛醫生97人，護理人員289人。

（三）社區衛生服務工作開展情況。2014年全年門診人次數153.95萬人次，其中西醫124萬人次，中醫41萬人次，次均診療費用61.9元，其中藥費42.4元，檢查治療費9.5元。全區共有家庭病床374張，其中新建391張，家庭出巡診8559次。免費提供12大項41小項基本公共衛生服務。重點人群體檢率79.05%，全人群體檢率46.27%。建立65歲以上老年人專檔6.9萬份，為老年人進行免費健康檢查3.1萬人。建立兒童保健專檔15.4萬人，已管理人數13.3萬人，電話隨訪3.8萬次，上門作新生兒訪視等服務7413次。開展托幼兒童年度免費體檢，共檢查7.3萬人。婦女保健建檔2.9萬份，早孕婦女累計建冊5萬份。設有規范化預防接種門診30個，鎮街覆蓋率100%。

二、目前我區社區衛生服務工作存在的問題

（一）工作任務重，編制缺口大，人員配備不足。社區衛生服務機構承擔大量的基本公共衛生服務與基礎醫療工作，工作任務在現有的人員和規定時間內難以完成。

（二）服務質量不高，人才瓶頸明顯。一是社區衛生服務專業技術隊伍的待遇偏低，流動性大。二是整體業務素質和服務質量不高。三是社區衛生人才培養工作有待加強，人才培養長效機制有待完善。

（三）社區首診、雙向轉診、分級診療制度尚未成熟。目前醫保政策對于社區首診有一定的促進作用，但群眾長期以來到大醫院就醫的習慣和觀念較難改變。目前我區由社區衛生服務機構向大醫院轉診及大醫院向社區轉診的門診量仍較少。

（四）社區衛生服務機構規范化建設有待加強。城鎮中心布點缺失，且仍有社區衛生服務站未能使用。大部分社區衛生服務機構的核心設備不能滿足社區醫療需要。業務用房大多是租賃，政府績效考核的社區衛生服務中心只有6間的建筑面積符合標準。個別社區的醫生工作站無獨立服務器，影響全區健康信息共享。交通工具短缺，導致社區公共衛生工作開展較困難。

（五）社區衛生服務機構的基本藥物不能完全滿足群眾需要，很多病人只能去二級以上醫療機構看病。2015實施新的醫保政策，屆時在社區就診每年醫保可報銷的費用有較大幅度下降，將對群眾到社區看病產生較大影響。

三、措施

（一）多途徑解決社區衛生服務機構編制缺口大、人員配備不足問題。

1.根據《市委十屆〔2013〕229號辦公會議紀要》精神，我區按100%編制使用率的目標招聘社區衛生服務機構工作人員。2015年上半年招聘社區工作人員134名，正在辦理入職手續，進一步充實社區衛生服務機構力量。

2.通過內部動員和報紙、網站刊登廣告等方式聘請退休專家，解決社區無“名醫”的難題，現在社區衛生服務機構坐診的退休專家已由5名增加到13名。

3.落實大醫院幫扶社區衛生服務機構的要求。區屬醫院擬升副高人員優先安排到社區衛生服務機構服務；2014年，區中心醫院、何賢紀念醫院和區中醫院共安排21名副高職稱以上的專家到市橋社區衛生服務中心及所屬站點坐診；鐘村醫院派駐2名中級以上職稱的醫生到石壁社區衛生服務中心和韋涌站坐診，通過購買服務方式，區中醫院安排2名中醫內科醫生到該中心工作。

4.采取中級以上醫師多點執業的方式，解決社區衛生服務機構中醫人員比例不足的問題，目前每間社區衛生服務中心保證有1名中級以上中醫師執業。

（二）各部門形成合力，提高社區衛生服務機構人員整體業務素質和服務質量，解決人才瓶頸問題。

1．建立完善穩定長效的多渠道補償機制。我區財政加大投入力度，及時足額下達各項經費，優先保障發展社區衛生服務的經費，確保社區衛生服務機構正常運轉，各項工作順利開展。區財政每年安排專項資金，用于加強社區衛生服務機構人才培養工作工作。同時，根據廣州市有關文件的精神及我區的實際情況，正考慮調整社區衛生服務機構獎勵性績效工資的分配方案，報區政府審定后，區財政根據審定的方案做好資金安排工作。

2．通過多下途徑提升社區衛生服務機構人員業務素質和服務質量水平。

（1）認真落實全科醫師規范化培訓和骨干培訓項目。2008-2010年，招聘118名本科畢業生到廣州醫學院接受為期3年的全科醫師規范化培訓；2013年底，將新招收的18名具有醫師資格的人員送到暨南大學進行為期一年的全科醫師轉崗培訓；2014年，選送3人參加在中山大學舉辦為期3年的全科醫師骨干培訓項目；2015年，擬派14名醫生參加全科醫師骨干培訓，3名醫生參加全科醫師學員培訓，20名中醫生參加為期1年的全科中醫師轉崗培訓。

（2）每年制定年度培訓方案。各專線機構、區社區衛生服務管理中心和區衛生技術人員繼續教育中心按要求組織社區衛生服務機構人員參加各類培訓、學習班，提高社區衛生技術人員專業技術能力和團隊服務技能，改善服務態度。區中心醫院和區中醫院順利成為省全科醫生規范化培訓基地，中心醫院已啟動全區全科醫生的輪訓計劃。

（3）鼓勵技術人員參加職稱晉升考試。今年共有201人通過考試取得職稱晉升資格，進一步提升社區人員職稱水平。

（4）想方設法聘請經驗豐富的專家到中心坐診，解決社區無“名醫”的難題，現在社區衛生服務機構坐診的退休專家有13名。

（5）落實大醫院幫扶社區衛生服務機構。區屬醫院擬升副高人員優先安排到社區衛生服務機構服務。采取中級以上醫師多點執業的方式，解決社區衛生服務機構中醫人員比例不足的問題。區中心醫院、何賢紀念醫院和區中醫院安排副高職稱以上的專家到市橋社區衛生服務中心及所屬站點坐診；鐘村醫院派駐中級以上職稱的醫生到石壁社區衛生服務中心和韋涌站坐診；區中醫院安排中醫內科醫生到中心工作。

3. 為加快推進人口調控和服務管理工作改革，完善人才引進入戶制度，2014年，廣州市政府相繼出臺了引進人才入戶的政策措施，3月6日印發了《關于加強我市人口調控和服務管理工作的意見及配套文件的通知》（穗府〔2014〕10號），調整了引進人才入戶管理辦法。為了規范人才引進入戶申報工作，廣州市人社局會同市發改委于6月13日出臺了《廣州市引進人才入戶管理辦法實施細則》（穗發改人口〔2014〕10號）。

（1）人才引進入戶政策由廣州市政府統一制定執行的，我區將積極向上級主管部門反映。

（2）根據區委辦《印發<番禺區中高級人才資源開發措施>的通知》（番辦發〔2001〕32號）關于“建立在崗高級人才定期體檢制度，每兩年進行一次”的精神，每年組織我區企事業單位的高級人才進行體檢。參加體檢的高級人才對象為我區企、事業單位在崗的具有博士學位或高級職稱的專業技術人員。通過建立健全高級人才體檢制度，能夠加強高級人才隊伍人員之間的聯系和溝通。

（3）進一步發揮退休返聘人才作用需要建立相應的機制，充分發揮黨管人才的戰略思想。在這些機制的運行過程中發揮政府的宏觀管理功能。廣州市政府已成立廣州市人才工作局，我區也在區委組織部設立相應人才管理科室，對于人才工作管理的視野和層面比以前有了較大幅度提高。

（三）引導社區首診、雙向轉診、分級診療。

1. 建立對口幫扶機制。16間社區衛生服務中心均與區中心醫院和區中醫院簽訂雙向轉診和技術幫扶合作協議，對口醫院對社區轉診的病人建立快速便捷的“雙向轉診綠色通道”，對轉入病人提供預約門診檢查、組織會診及協調處理住院事宜等服務，實行“一單通”等資源共享，使病人能夠在最短時間內得到及時、有效的救治。2014年社區衛生服務機構轉對口醫院890人次；對口醫院轉社區衛生服務機構19人次。

2.通過家庭醫生式服務，建立穩固、責任清晰的契約關系，各社區衛生服務機構利用以全科醫生為核心的家庭醫生式服務團隊，以全科診療為基礎，以基本醫療為切入點，對簽約家庭實行基本醫療、基本公共衛生服務一體化的個人健康管理服務流程。逐步開展預約診療、追蹤隨訪，發揮基層醫療機構社區首診作用，推動雙向轉診運作。對簽約家庭提供個性化咨詢和健康指導服務，對服務轄區內的重點人群主動聯系提供相對應的公共衛生服務。目前已簽約家庭數1697戶，簽約居民4702人，進行家庭健康指導1676戶，家庭出診637次。

3.充分利用醫療資源探索建立運行醫聯體。2015年2月13日召開了區中心醫院醫聯體工作啟動會，組建以三甲綜合醫院為龍頭，2間一級醫院為骨干，東環街等5間社區衛生服務中心為基礎的醫聯體,建立上下聯動、基層首診、分級診療機制，提升醫療服務體系整體運行效率，提升基層醫療衛生機構服務水平，切實方便群眾就醫，對減輕病人醫藥費用負擔進行了初步的探索。如東環街社區衛生服務中心已與區中心醫院建立區域醫療聯體合作單位，開通雙向轉診病人的“綠色通道”，為病人入住大醫院提供了方便。今年上半年，已向大醫院轉診的病人有112人次。通過區域醫療聯合體建設，加強了與區中心醫院的相互交流，醫務人員定期上送三甲醫院進修、學習；影像科實行了遠程診斷，病人在東環街社區衛生服務中心拍片后，由區中心醫院負責診斷報告，減少了病人的來回奔波。

4.提升社區衛生服務工作的認同度。深入宣傳社區衛生服務職能，充分利用現有宣傳媒體和手段，展示社區衛生服務機構的良好形象和美好前景，引導廣大村（居）民樹立正確的健康消費意識，增進群眾對社區衛生服務的了解，進一步提高全社會對社區衛生服務工作的認同度、支持度。

（四）加強社區衛生服務機構規范化建設。

1.根據從廣州市規劃局和番禺區規劃分局提供的綜合統計數據，全區房地產開發項目規劃的公建配套設施共有61處，其中橋南、小谷圍、洛浦、大龍、東環、鐘村、南村、沙灣、石樓等街鎮均有2000平方米以上的樓盤規劃建設公建配套設施，可以用于部分解決社區衛生服務機構的標準化建設。截止2015年6月30日，我局已接收南村鎮自在城市花園、沙灣鎮錦官城和金色誠品苑、橋南街香逸花園、石樓鎮鑫隆花園、洛浦街珊瑚灣畔及東環街金山谷等7間公建配套設施，橋南街奧園廣場和水韻藍灣、洛浦街時代外灘、石樓鎮映蝶藍灣正在辦理移交手續，小谷圍街星匯文宇和大龍街東怡新村東朗園的公建配套設施已建成，正在協商移交手續。大石、沙頭、石壁和新造等街鎮長期規劃已預留了社區衛生服務中心的建設用地。

2.鑒于社區衛服務機構的計算專業人員不足，我區依靠區內光纖網絡及云計算中心，在2014年年底建立了一套易于管理的、統一的社區衛生業務系統，各社區衛生機構均不單獨設立服務器，而是通過光纖網絡直接連接到區信息中心機房服務器，所有社區衛生服務機構產生的業務信息均集中管理，從而達到數據的共享及利用。

3.逐步解決交通工具短缺問題，為社區公共衛生工作開展提供便利。現13間社區衛生服務中心已配備汽車14輛，16間社區衛生服務中心配備電動自行車96臺。

（五）藥物配備基本滿足需求。政府辦社區衛生服務機構全部執行國家基本藥物制度，配備使用國家基本藥物（含省、市增補藥品）比例達到100%，所用藥品在省第三方采購平臺統一采購，統一配送，所有使用的藥品均為基本藥物目錄內的藥品品種品規和廠家。2014年10月，省衛生計生委同意基層醫療衛生機構可從《廣東省基本醫療保險藥品目錄（2010年版）》中配備使用一定數量和比例的非基本藥物（含低價藥品目錄）。為保障群眾用藥需求，由區社區衛生服務管理中心制定了工作方案，從2014年11月份開始，允許社區衛生服務機構采購40%的非基藥。目前，16間社區衛生服務中心為了滿足慢性病人和急診病人藥物使用的需要，共配備了154種非基藥，進一步緩解社區“缺藥”的矛盾。

非常感謝你們對我區社區衛生服務工作的關心和支持，歡迎繼續對我們的工作提出寶貴的意見和建議。