議案（建議）辦理

理  由：

村民土地權屬爭議，是指村民之間就農村集體土地使用權的歸屬問題而發生的糾紛。近年來，番禺區兩級信訪部門受理的、涉及村民土地權屬爭議的信訪案件有所上升。據統計，自2011年1月至2014年12月，就受理了這類信訪案件304件。雖然這些案件在法律性質上屬于民事糾紛，但它常常以信訪的形式出現。村民群眾通過信訪，要求政府部門拆除被投訴人的違章建筑、退回被投訴人違法占用的土地。由于信訪部門缺乏裁決土地權屬爭議的法定職權，故這類糾紛一旦進入信訪渠道，便成為了難以化解的積案，信訪人也極容易出現越級上訪或纏訪、鬧訪等現象，給政府工作帶來極大的困擾。針對這種情況，筆者通過對這類案件信訪處理情況的觀察，分析其高發及處理難的原因，提出幾點化解建議，希望能為區領導及相關部門的決策提供參考。

一、當前村民間土地權屬爭議信訪案高發的原因

本人透過各鎮街的信訪部門，對近幾年群眾以信訪形式投訴的土地權屬爭議案件進行了專項的調查。具體情況詳見下表：

注：表中“（）”顯示的數據，為涉及農村建房信息牌的案件數。

從上述表中我們可以看到，村民之間土地權屬爭議的問題在我區各鎮街都有發生，其中被投訴方持有《農村建房信息牌》的土地權屬爭議就有75件，占了總數的24.7%。在村民群眾信訪反映的問題中，有的投訴對方建房的間隔不足，有的投訴對方新建的房屋侵入其宅基地界或侵占其祖地，有的投訴對方占用村內的公共用地或公共巷道建房、影響村民通行，有的投訴對方擅自建造棚柵、堵塞排水，有的投訴對方未經批準違法建房，有的投訴對方所建房屋超大超高、影響其采光和通風…… 他們通常都以鎮街政府部門或區城管部門“拆除違章建筑不力”，作為其信訪投訴的主要理由，就是沒有將自己與他人發生的土地權屬爭議，作為信訪活動的主訴。同時，有些信訪人除了與他人存在土地權屬的爭議外，還夾雜了其它復雜的民事糾紛或行政糾紛。經過調查本人發現，近年我區這種信訪問題的增多，主要有以下幾方面的原因。

（一）歷史和現實因素相互交織，埋下較多的爭議隱患。自新中國成立以來，我國農村的土地制度歷經多次的重大變化，跨越了從土地私有制到公有制兩種不同的年代，并且在這過程中,還進行過多次調整和確權，即土地改革、農業合作化、1962年的“四固定”、1982年憲法頒布前后土地的重新登記和換證。由于農村土地政策和管理體制的多變，加上經驗不足、管理粗放，土地權屬相對紊亂，也就難免在村民中出現這方面的矛盾和糾紛。

（二）農村土地權屬檔案不健全或缺失，證明材料匱乏。在過去一段較長的時間里，不少村委會對于農民土地權屬檔案的建檔工作不重視，證明文件及資料收集不齊全,檔案歸檔不完備、檔案保管不善或管理不規范，加上村干部換屆頻繁，相關的資料沒有得到很好的交接，結果能證明村民取得用地的歷史資料非常欠缺。有時候，即使有關部門能找到少得可憐的一點資料，但也跟現狀不完全相符。另外，一些由村民自行保管的歷史用地證據，也因其保存不好而散失或滅失。由于年代久遠，不少關鍵性的知情人早已不存人世，即使政府部門重新找到現場去勘查，實際上也難以準確取證，或調查結果對村民難有說服力。

（三）政府部門對農村宅基地的確權工作滯后，不少村屋存在著地界爭端。當前，我區在村集體土地上已建成的不少建筑物，都沒有正式確權辦證。故農村宅基地房屋的辦證率相對較低。即使對一些村屋所屬的土地曾有確權，工作不細致，其證照上面登載的事項，有時會出現與現狀不相符、或批準面積與實地面積不一致的情況。當村民在對房屋進行拆舊建新時，就潛伏著土地權屬不清或權屬邊界不明的隱患。

（四）村集體土地的規劃不細致，村民用地定位不明確。一直以來，我區不少的村委會，對于本村村民宅基地的規劃定位不夠細致，有的村甚至是根本就沒有規劃。在無規劃進行準確定位和指引的情況下，村民建房便出現了較多的問題：1、有的村委會在向村民分配宅基地或“五邊地”時，工作比較粗疏，加上丈量手段落后，分配給村民的土地面積存在明顯差異，建房人與鄰居的爭執便極易發生。2、農村中鄰里之間的宅基地、“五邊地”常互相緊貼，無明顯的標志與座標點，或四至模糊而難以確認地塊的分界線。村民在平整土地建房的過程中，原來土地上僅有的大致標記也被鏟除，便無其它的證據可查，建房人基于利益最大化的考慮，在建房時又會多建多占，這很就容易與他人發生土地權屬的糾紛。3、由于村內沒有準確的規劃定位進行參照,政府有關部門在審批村民的建房申請的過程中，又沒有深入農村進行現場察看，對實際情況了解不深，便按程序為建房的村民辦理了審批手續或發放了“農村建房信息牌”。當涉及的土地出現權屬爭議時，相關的政府部門便成為了信訪人投訴的主要對象。

（五）村民不按程序來申請建房用地，鄰里間時有沖突。以往，村內有些村圍地、坑洼地、撂荒地、閑置地，一直都由村集體進行控制和管理，當時由于土地的價值不高，加上村民普遍經濟拮據，故沒有多少人前去爭占。但自上世紀的八、九十年代以后，隨著村民群眾生活水平的提高，有的村民為了改善其居住條件，未經報建審批，就占用這些地塊建房。有的村民甚至是邊爭議、邊興建，形成了既成事實。還有一種情況，是村內一些空置的地盤，原權利人在新中國成立前就已經使用該土地，在新中國成立初期，他們還領有舊式的土地產權證（俗稱“沙紙契”），但房主由于各種原因未能及時換領新證。這些房主長年外出或旅居海外，房屋日久失修、圍墻坍塌。后來，有的村民便在這些空置的地盤上進行搶建。有的村委會干部基于人情關系，對此睜一只眼、閉一只眼，采取默許的態度。有的村干部明知該地盤是他人的歷史用地，也應村中親戚朋友的要求，向其出具了使用土地的證明。土地的原權利人或其后代，在發現自己的歷史用地被他人占建后便很有意見，紛紛通過信訪來主張權利。

（六）農村土地價值顯化，催生眾多的土地權益紛爭。隨著農村社會經濟的發展,我區農村的土地出現了較大規模的升值。過去無人問津的不毛之地，現在也寸金尺土。這樣，村民對建房土地也就寸土必爭，土地權屬糾紛便相應大量增多。

（七）有關部門對農村違法建設查處的力度仍有待加強。當前，不少涉及土地權屬爭議的信訪案件，當出現信訪人投訴時，被投訴人的違法建筑物早已竣工，或其侵權行為已變為了既成事實。如要建房人對房屋進行整改，則可能要改動其新樓房的主要結構、令房屋傷筋動骨而影響使用功能，有的甚至需要將整幢新房拆除，才能夠實現整改的目的。面對如此之大的整改代價，處理部門的經辦人員往往存有惻隱之心，常采取“只發整改通知、而無實際行動”，或采取“和稀泥”調解的方式進行應對，如果沒有上級強大的政治壓力，一般能拖則拖，很少會下大力氣對其進行拆改。由于有關部門對某些違建長期處理不下，群眾見投訴無果，便只能涌到信訪部門求助。

    二、土地權屬爭議事項信訪化解中存在的主要問題

　  當前村民間發生的土地權屬爭議具有特殊的復雜性，解決起來既有歷史性的曲折歷程和沉重負荷，也有事實層面認定方面的難題，更有處理機構、處理體制和處理程序層面的制度性困惑。經本人調查，歸納起來有以下幾點：

一是對涉及村民土地權屬爭議的案件，信訪部門在調查時存在事實認定難、是非判定難、責任分清難的客觀情況。目前，村民存在土地權屬爭議的信訪案件，使用人和爭議者雙方，對所爭議的土地都未有取得房地產權證，信訪人據以認定訴求事實的書證本就缺乏。在信訪中，信訪人一般僅能提供其親屬的口頭陳述作為證據，雖經政府工作人員的多方的引導和提醒，很多人仍無法提供對爭議土地擁有合法權屬的證明文件，或提供出相關的歷史檔案資料予以印證。由于他們主張權利的證據證明力普遍較低，往往讓不足以讓人采信，這種情況在實際中不勝枚舉。當前的農村，是一個熟人的社會，信訪人的左鄰右里，常常存在著親戚朋友的復雜關系。村委會干部或其他村民群眾，與糾紛當事人之間的關系有親有疏，雙方當事人在村內積年累月的土地紛爭或惡斗，令到大家的對糾紛事實的看法，常帶有較多的感情色彩或個人好惡。當信訪部門的工作人員前往調查時，村民們發表意見也常帶有明顯的傾向性,難以保障他們證言的客觀真實性。有的村干部或村民，因為怕得罪當事人，更不敢出面作證。再加上村內的檔案、文件、資料歸檔不完備或出現丟失毀損，知情人發生遷移或亡故，常常使這類爭議出現“公說公有理、婆說婆有理”的局面。在這種情況下,非經法定的程序進行調查和裁決，光憑信訪工作人員所作的表面了解，將難以明確地判斷案件的是非曲直，也難以真正分清責任。

二是基層政府工作人員對土地權屬爭議的法律屬性辨別不清,不懂得如何依法進行調查處理和正確引導。按照我國現行法律的職責分工，農村土地權屬爭議，是一類由土地行政主管部門（或鎮政府）依群眾的申請進行調查、調解和行政裁決的特殊民事糾紛。一直以來，由于大家對這類爭議的法律屬性缺乏認識，對調查、處理這類爭議的程序研究不深，對相關法律法規的宣傳工作也做得不夠到位，加上這類爭議通常是以侵權糾紛、合同糾紛或行政糾紛的面目出現，在客觀上具有一定的隱蔽性，結果，基層的干部在面對這種爭議激烈、專業性強、調處難度大的糾紛時，既不懂有效地開展調解，也不會對群眾作出正確的引導。為免惹上麻煩，他們便對群眾反映的問題玩忽悠、耍“太極”。本來，有的土地權屬爭議在出現的初期，村民間的意見分歧并不是很大，這時，如果村、鎮干部能及時介入、主動協調，問題相對容易解決。但在實際中，當這些村民出現矛盾去找村、鎮干部時，這些干部要么充當“二傳手”，讓群眾去找上級的政府或上級領導，實行一傳了之；要么置之不理，一拖再拖，任由事態發展，最后導致群眾矛盾的激化，問題愈演愈大，給信訪部門的調處增加了困難。

三是我區土地權屬爭議調處機構不健全，調處人員和經費不足。根據國土資源部頒布的《土地權屬爭議調查處理辦法》，村民間的土地權屬爭議，應由縣級以上國土資源管理部門（或鎮政府）負責調查，形成處理意見后上報縣級以上人民政府下發處理決定。但是，在我區的國土部門內部，并沒有設置土地權屬爭議調查處理的專門機構，也沒有足夠的調查處理力量。鎮政府在這方面的資源配置就更加薄弱。另外，群眾申請政府對村民間的土地權屬爭議進行調查處理不收費，政府部門在調查處理中使用的辦案設備、耗材、材料、交通工具，以及所開展的測量、鑒定等活動，都是由政府部門的經費來支付的。遇到當事人不服政府的行政處理決定而提起行政復議或者提起行政訴訟時，政府部門還要代表區政府出庭應訴，必要時還要聘請專業律師處理涉訴案件，這些工作都需要充足的經費進行保障，但遺憾的是目前區國土部門或大多數的鎮政府，似乎都沒有對此制定專門的辦案經費預算。

四是由信訪部門調處這類爭議，存在著先天性的程序局限。按照我國現行的法律體制，對土地的權屬確權和裁決，屬于行政權管轄，不屬于人民法院審判權的主管范圍。當土地權屬爭議由政府裁決后，利害關系人可以通過申請行政復議或提起行政訴訟的方式來尋求救濟。這時，人民法院對行政機關的行政裁決行為，只是進行合法性的審查，而不是代替行政機關對土地權屬進行確權裁決。也就是說，對于當前農村中大量出現的土地權屬爭議，糾紛當事人只能依法走申請行政機關調查處理的法律渠道去解決紛爭，而不能不經人民政府的行政裁決，就直接向人民法院起訴。另外，根據信訪條例規定的黨政部門的職能分工，各級信訪機構不是處理信訪問題的責任單位，法律法規也沒有賦予信訪部門裁決農村土地權屬爭議的職權，信訪部門也缺乏處理這類爭議的專業技術力量和資源。即使信訪部門違反規定，就雙方的土地權屬爭議向信訪人出具信訪辦理意見，所作的處理意見也不具有土地確權和定紛止爭的法律效力。當對方當事人不履行信訪辦理意見時，信訪人也不能以信訪辦理意見為依據，向人民法院申請強制執行。因此，這類糾紛一旦進入信訪渠道，大多數就只能沉積下來，成為無法化解的積案。

五是我區之前實施的“農村建房信息牌”制度存在弊端,使得一些土地權屬爭議復雜化。前一段時期，我區實施了“農村建房信息牌”制度，讓一些符合條件的村民在“農村建房信息牌”后自行建設住房。由于一些鎮（街）職能部門的監管工作不到位，對“農村建房信息牌”的審批工作，基本上是由村干部包攬了 “土地確權”、“公示”、“定址”、“立界”、“開線”、“建設監督”等重要的角色，如此一來，便給一些建房者按自己的意志操作、實現利益最大化有了可乘之機：有的村民超越“農村建房信息牌”確定的范圍建房、有的村民壓著別人墻體過界建房、有的村民間隔退縮不足建房、有的村民增加飄塊構件建房、有的村民所建房屋遮擋別人通風采光或堵塞歷史通道、有的村民使用他人有爭議的土地建房、有的村民超過批準層數和高度建房、有的村民多占集體的土地建房。等等。由于村民的房屋早已建成，令信訪部門在處理土地權屬爭議時顯得格外被動。

六是對村民間土地權屬爭議調查處理的渠道不通暢。當前，我區村民之間土地權屬爭議難以化解的一個很主要的原因，是法定的行政調查處理渠道梗阻。按照現行的相關法律規定（詳見附件），鄉鎮政府有權應村民的申請，對村民個人之間土地權屬爭議進行調查并報區政府作出行政處理決定。但由于鎮司法所不懂這方面的專業知識，也沒有相關的行政執法資源，無法代鎮政府承接這方面的業務。鎮的國土所在業務上受區國土局管理，而區國土局對個人之間的土地權益爭議調查處理業務又未有真正開通，加上人手少、技術力量嚴重不足，結果這方面的行政裁決工作長期無實質性進展，使農村中大量出現的這類糾紛未能真正進入法定的處理程序進行裁決。

辦  法：

針對上述問題及原因，本人就如何當前化解這類糾紛的問題，提出如下幾點建議：

一、建議區國土部門依法開通村民間土地權屬爭議調查處理的行政裁決渠道，以法律途徑盡快化解這類糾紛。確定土地權利歸屬，及時調處土地權屬爭議，是法律賦予政府國土行政主管部門的重要職責。農村土地權屬爭議案件涉及面廣，與村民群眾的切身利益息息相關，鄰里之間往往會因為一塊土地長期爭斗不休，如果讓爭議遷延下去，就極容易誘發惡性事件。鑒此，本人認為，開通村民之間土地權屬爭議的法定調查處理途徑工作已勢在必行，這對于我們建立法治政府、依法依規處理群眾的權利訴求、維護農村社會的和諧穩定，將有著特殊重要的意義。區的有關部門，可以按先易后難的原則，穩步推進村民間土地權屬爭議的調查處理工作：1、建議在區政府的層面，成立土地權屬爭議調處工作委員會或領導小組，由區政府的分管領導擔任負責人，親自指導調處工作。區國土分局、農業局、水務局、法制辦、法院、信訪等部門為區土地權屬爭議調處工作委員會或領導小組的成員單位。建立相關的聯絡員工作制度。對村民申請的土地權屬爭議，由工作委員會或領導小組指定相關部門人員組成的工作組進行調查，形成調查意見后上報工作委員會或領導小組審核，再由區國土分局依程序上報區政府審批后，向申請人出具行政處理意見。2、建議區國土分局通過向社會購買服務的形式，增加專門負責土地權屬爭議調處工作的技術人員。同時建議加強對人員的業務培訓，使相關單位的干部們都能真正知法、懂法、用法，以確保農村土地的確權工作及爭議的調查處理工作常年都有人抓、有人管。3、建議制定農村土地權屬爭議調處工作的專項經費預算，以確保這項工作在財政上得到支持。土地權屬爭議的調處，往往需要在爭議現場對土地利用的現狀進行勘測、調查取證，在案件處理后甚至還要參加行政復議或行政訴訟應訴等大量工作，這些工作都需要充足的經費保障。為此，建議區財政部門對此應給予大力支持，將農村土地權屬爭議調處的經費，列入政府的財政預算中，專項用于對農村土地權屬爭議的調查處理活動。4、建議盡快研究制定可操作性的村民土地權屬爭議調查處理工作流程和工作規范，同時加強對各鎮開展村民土地權屬爭議調查處理的業務指導，以確保這項工作能正確和有序地開展，維護全區執法的統一性。5、建議區的土地管理部門要結合處理村民間的土地權屬爭議，扎實地推進農村宅基地的確權辦證工作。6、建議區、鎮（街）的土地管理部門，要積極送法下鄉，加大宣傳土地法律法規的工作力度，使《土地管理法》及《土地權屬爭議調查處理辦法》等對土地權屬調查處理的相關規定，能在農村中深入千家萬戶，務求做到“家喻戶曉，人人皆知”。

二、建議加強區相關職能單位的溝通和協調，建立快速、有效解決村民土地權屬爭議的綠色通道。1、區國土房管分局、鎮（街）司法所和國土所、區行政復議部門、區人民法院，要加強工作的溝通和協調，共同建立調解結果的確認機制，致力解決好群眾申請難、進入裁決程序難、人民法院立案受理難、權利人權利兌現難等問題，以便民、利民和高效、快捷的處理方式，將村民之間發生的土地權屬爭議，真正吸引到法律途徑處理的軌道上來。另外，由于當前村民的許多土地權屬爭議，常夾雜了相鄰關系的民事糾紛或行政糾紛，加強上述部門的工作協作，就可以避免群眾的訴求被這些部門所推諉，大大減少群眾的訴累。2、鎮政府和區的國土管理部門，要加強工作上的協調，當群眾出現土地權屬爭議求助時，要堅持大膽立案，認真貫徹執行法律法規賦予的行政處理職責。在立案后要聯動協作，利用現代科技手段和歷史資料，在尊重歷史、承認現實的前提下，依法及時、公開、公平、公正地作出裁決。

三、建議加強調解力度，努力維護農村鄰里間的和睦關系。農村土地權屬爭議很多是由其它原因引起的，如果政府部門不經調解，便直接以下發土地確權《行政處理決定書》的形式進行處理，有時會激化村民之間的矛盾，效果不一定很理想。有的案件盡管政府部門在調查后，就可以依法作出行政裁決,但由于申請人提供的證據不足,行政裁決結果不一定對申請人有利,這時，政府部門如果貿然作出裁決,可能難以讓申請人真正息訴罷訪。因此，加強調解工作是化解這類糾紛的前置措施。在調解時，我們既要尊重歷史、尊重民俗，同時也要從實際出發、兼顧現實。要從有利于人民群眾生產、生活和社會穩定，有利于保護土地所有者和使用者合法權益的角度，堅持依法依規、合情合理、以調為主、裁決為輔。在方法上，要靈活多樣、先易后難，通過適當讓度利益、置換土地等方式，盡量促成各方接受調解方案。對一些在調解中陷入僵局或當事人對政府調解不信任的案件，政府工作人員在必要時，可以借助本村鄉賢的威望或利用一些社會知名人士的人脈資源，做雙方當事人的溝通、疏導和說服工作，或代政府進行傳送調解意圖的工作。這樣做不僅可以避免村民激化矛盾，也可以減少不必要的行政復議、行政訴訟，減少處理環節、降低行政成本。同時，還要注意發揮調解成功典型案件的示范作用和教育意義，在農村中開展廣泛的宣傳，達到處理一案、教育一片的社會效果。

四、建議加大農村違法建設的查處力度，確保土地權屬爭議裁決工作的順利開展。對村民違規建房的問題，要一屋一策，研究出具體細致的處理方法，以盡可能減少建房人的實際經濟損失。對于經查證實建房人的行為侵犯他人的重要權益或其所建房屋嚴重影響規劃、又拒不整改的，相關部門如能收回“農村建房信息牌”的，則要堅決予以收回；對不能收回的，要也及時宣布已發放的“農村建房信息牌”無效，并對建房人依法予以查處。對違建房屋該拆除而又能拆除的，要堅決依法拆除，決不能讓違法的行為人從中撈到好處，也為政府部門開展對村民的土地權屬的調處工作減少阻力。□

潘建國委員：

您提出的關于“當前村民土地權屬爭議信訪訴求化解難的原因和處理建議”的提案收悉，現將辦理結果答復如下：

隨著近年我區社會經濟的高速發展，土地效益不斷提升，加之城市化進程的不斷推進，涉及的農村征地也不斷增多，使得農村用地情況十分復雜，農村集體土地產權管理工作存在諸多難點。您提案中所分析的村民土地權屬爭議信訪訴求化解難的原因和處理建議，具有十分重要的現實意義。

一、我區集體土地所有權及使用權登記情況

番禺區于2000年6月撤市設區，后歷經兩次行政區劃調整，現總面積529.94平方公里，轄6個鎮、10個街道，共177個行政村，179個集體經濟組織。全區登記集體土地所有權1602宗，面積約25827公頃，我區集體土地所有權登記工作于2013年4月通過了廣州市確權登記發證工作檢查組的驗收，已基本做到集體土地所有權確權登記發證全覆蓋。

我區一直高度重視農村集體土地確權登記發證工作，自1987年即開始辦理農村集體土地使用權確權登記，包括集體建設用地使用權和宅基地使用權。現全區集體建設用地使用權及宅基地使用權（含集體土地房屋所有權）共登記219712宗，基本上合法的集體土地使用權和宅基地使用權均已依法登記。我區從2005年開始暫停辦理農村新增分戶宅基地規劃及用地審批，但村民建房的需求是客觀存在的，因此至2005年后村民宅基地建房涉及的違法用地及違法建設情況較為嚴重，出現大量沒有完善用地及規劃報建手續的村民住宅，均在現行政策法規下無法辦理產權登記。目前我區尚未登記的農村房屋基本上為此類房屋。

二、我區土地權屬爭議土地權屬爭議調查處理情況

根據國土資源部《土地權屬爭議調查處理辦法》的規定，土地權屬爭議，是指土地所有權或者使用權歸屬爭議。當事人發生土地權屬爭議，經協商不能解決的，可以依法向縣級以上人民政府或者鄉級人民政府提出處理申請，也可以向有關的國土資源行政主管部門提出調查處理申請。國土資源部門一直高度重視土地權屬爭議的調查處理工作，廣東省國土資源廳于1995年就頒布了《廣東省土地權屬糾紛處理條例》，原廣州市國土房管局于2014年制定了《廣州市土地權屬爭議調處工作指引》，并組織了市、區、鎮三級調處辦成員舉辦了多次培訓班。我局作為番禺區國土資源行政主管部門，自1987年成立以來就積極開展土地權屬爭議調處工作，均在“三定”方案中明確土地權屬爭議職能設置在產權地籍科。例如，番禺市機構編制委員會于1997年2月下發的《關于番禺市國土局、房地產管理局職能配置、內設機構和人員編制的通知》（番編〔1997〕29號）、廣州市番禺區機構編制委員會于2001年12月印發的《關于印發<廣州市番禺區國土資源和房屋管理局職能配置、內設機構和人員編制規定》的通知》（番編〔2001〕140號）、廣州市番禺區人民政府辦公室于2010年12月印發的《印發廣州市國土資源和房屋管理局番禺區分局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（番府辦〔2010〕89號）等文件中，均在內設科室明確了土地權屬糾紛調處的職能。我局產權地籍科現有工作人員11人，其工作職責均包含土地權屬糾紛調處。同時，原廣州市國土房管局每年下撥5萬元給原區國土房管分局作為土地權屬糾紛調處工作經費。

根據當事人的申請，我局一直正常開展土地權屬糾紛調處工作。歷史上，重大民生項目的征地多涉及土地權屬爭議，我局均積極調處，妥善解決，使項目順利推進。例如大夫山森林公園征地，涉及沙頭街汀根村、南雙玉村、鐘村街鐘一村、鐘四村等多個村的權屬爭議，經我局調處后，大家對調處結果十分滿意，并蓋章確認權屬界線，確保了大夫山森林公園這一利民項目順利實施。例如廣州大學城征地，涉及貝崗村、穗石村的多次土地權屬爭議，我局積極調處后，兩村簽署調處協議，順利解決了兩村多年的村界爭議，保障了大學城建設。今年以來，我局已經成功調處兩宗土地權屬糾紛案件：綠庭雅苑與沙灣福隴南方絲印廠的土地使用權糾紛于6月調處成功，雙方簽訂權屬糾紛調處協調，圓滿解決了糾紛；大石街會江村與鐘村街謝村村的集體土地所有權糾紛于7月調處成功，雙方圓滿解決歷史土地界限不清問題，核發了集體土地所有權證，推進了廣州市4A屠宰場建設。目前，我局正在對東環街龍美村與南村鎮樟邊村的集體土地權屬糾紛進行調查處理。

可以說，我局的土地權屬糾紛調處工作是有機構、有人員、有經費、有實績的。

三、目前村民之間的“權屬爭議”主要表現為村民建房糾紛

在1999年《土地管理法》修訂之前，番禺享有建設用地審批權，《土地管理法》修訂之后，非農建設用地全部需上報省政府或國務院審查、批準。隨后，番禺撤市設區，我區自2005年開始停止暫停辦理農村新增分戶宅基地規劃用地審批，因種種原因，我區出現大量未批先建的宅基地房屋。目前我區未批先建的宅基地房屋主要有以下四類：一是沒有辦理規劃報建手續的擅自新建房屋；二是拆遷安置的宅基地房屋；三是港澳臺居民在原籍村莊未批先建的宅基地房屋；四是不符合土地利用總體規劃和村莊規劃的宅基地房屋。上述四類房屋有的超高超面積，有的未超高超面積但不符合“一戶一宅”的條件，有的符合土地利用總體規劃不符合村莊規劃等等，上述擅自建設的宅基地房屋基本以違法用地和違法建設的形式存在。因上述未經批準建設的宅基地房屋多涉及違法用地和違法建設，爭議雙方均不具備合法權屬，因此農村居民建房糾紛極少向我局提出土地權屬糾紛調處的申請，大多以信訪的形式主張權益。

四、化解農村居民建房糾紛的思路

因農村居民建房引發的糾紛，若不及時化解，勢必影響到農村的社會和諧穩定。您的提案非常及時，也非常具有現實意義。借鑒您提案中的建議，我局梳理出一些化解農村居民建房糾紛的若干思路。

一是加強土地管理，優化村莊規劃。農村集體土地管理是明晰集體土地財產權、維護農民權益、夯實農業農村發展基礎、促進城鄉統籌發展的重要基礎性工作，關系到農村的社會穩定和發展，關系到農村土地管理是否到位，也關系到廣大農民群眾的切身利益，我局一直高度重視集體土地的管理工作。土地權利是土地法律制度的核心內容，確定土地權利歸屬，及時調處土地權屬爭議，是法律賦予國土資源行政主管部門的職責。土地權利的確定與爭議調處，涉及土地權利人財產權利的保護和社會穩定，并直接關系土地市場的健康發展和土地的可持續利用。及時、正確處理土地權屬爭議，保證土地確權工作的正常進行，維護土地權屬爭議當事人的合法權益，維護社會穩定和促進土地合理利用具有極其重要的意義。

2013年，我區被正式劃入廣州市都會區，為符合都會區的城市定位，同時促進土地的集約節約利用，區政府決定對于新增分戶的農民住房需求原則上不再通過單家獨戶的方式解決，改為建設集中式農民公寓。當年我區也正由原番禺規劃分局牽頭，根據廣州市統一部署開展村莊規劃編制工作，借本次村莊規劃現狀摸查契機劃定了“舊村現狀住宅用地邊界線”，進一步明確該固化線內的村民住宅允許改建重建，固化線外的新增分戶需求通過建設“一鎮一社區”農民公寓方式解決。同時制定了全區14個鎮（街）農民公寓的選址方案，總用地面積約50公頃，對于其中不符合現行土規的18公頃，在我區建設用地規模減量規劃情況下，由區政府從儲備用地中騰挪規模解決。下一步，我局將繼續加強農村集體土地管理，繼續完善規劃工作，本著集約節約用地原則，在符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的前提下，積極推進農村宅基地申請報批的相關工作，依法管理，科學規劃，引導村民住宅和村莊建設按規劃有序推進。

二是夯實基層基礎，發揮調解作用。鑒于我區目前土地爭議的特點，調解組織植根基層，貼近群眾，用調解的方式解決和處理村民建房爭議是及時控制、化解矛盾糾紛的最有效的辦法。下一步，國土規劃部門將積極加強與鎮街、行政執法、信訪、法院、基層司法所等相關部門的溝通與協調，推進行政調解、司法調解、人民調解的相互配合，整合各方力量，形成調解合力，協同解決村民建房的矛盾糾紛，建立人民調解與信訪工作、治安調解、民事訴訟相聯動的工作機制，力爭從源頭上建設村民建房糾紛爭議升級的可能性。

三是強化法制宣傳，加大執法力度。知法是守法的前提。下一步，我局將深入農村廣泛宣傳國土資源、城鄉規劃方面的法律法規知識，特別是要加大宣傳涉及農民建房方面的法律法規知識，讓農民了解實施村莊規劃對于節約集約利用土地、提高基礎設施的共享性、改變農村陳舊落后面貌的重大意義。通過法律法規宣傳，進一步加強農民建房法制觀念，提高依法用地意識，真正做到依法依規用地，杜絕違法用地和違法建設。同時，城管綜合執法部門加強執法，嚴查嚴控違法用地和違法建設行為，尤其對超高、超大、超層的典型村民違建落實查處措施。疏導農村居民合法建房需求，減少村民住宅非法占用公共用地和他人用地的情況，從而建設村民建房的爭議和糾紛。