議案（建議）辦理

理  由：

村民土地權(quán)屬爭議，是指村民之間就農(nóng)村集體土地使用權(quán)的歸屬問題而發(fā)生的糾紛。近年來，番禺區(qū)兩級信訪部門受理的、涉及村民土地權(quán)屬爭議的信訪案件有所上升。據(jù)統(tǒng)計，自2011年1月至2014年12月，就受理了這類信訪案件304件。雖然這些案件在法律性質(zhì)上屬于民事糾紛，但它常常以信訪的形式出現(xiàn)。村民群眾通過信訪，要求政府部門拆除被投訴人的違章建筑、退回被投訴人違法占用的土地。由于信訪部門缺乏裁決土地權(quán)屬爭議的法定職權(quán)，故這類糾紛一旦進(jìn)入信訪渠道，便成為了難以化解的積案，信訪人也極容易出現(xiàn)越級上訪或纏訪、鬧訪等現(xiàn)象，給政府工作帶來極大的困擾。針對這種情況，筆者通過對這類案件信訪處理情況的觀察，分析其高發(fā)及處理難的原因，提出幾點化解建議，希望能為區(qū)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門的決策提供參考。

一、當(dāng)前村民間土地權(quán)屬爭議信訪案高發(fā)的原因

本人透過各鎮(zhèn)街的信訪部門，對近幾年群眾以信訪形式投訴的土地權(quán)屬爭議案件進(jìn)行了專項的調(diào)查。具體情況詳見下表：

注：表中“（）”顯示的數(shù)據(jù)，為涉及農(nóng)村建房信息牌的案件數(shù)。

從上述表中我們可以看到，村民之間土地權(quán)屬爭議的問題在我區(qū)各鎮(zhèn)街都有發(fā)生，其中被投訴方持有《農(nóng)村建房信息牌》的土地權(quán)屬爭議就有75件，占了總數(shù)的24.7%。在村民群眾信訪反映的問題中，有的投訴對方建房的間隔不足，有的投訴對方新建的房屋侵入其宅基地界或侵占其祖地，有的投訴對方占用村內(nèi)的公共用地或公共巷道建房、影響村民通行，有的投訴對方擅自建造棚柵、堵塞排水，有的投訴對方未經(jīng)批準(zhǔn)違法建房，有的投訴對方所建房屋超大超高、影響其采光和通風(fēng)…… 他們通常都以鎮(zhèn)街政府部門或區(qū)城管部門“拆除違章建筑不力”，作為其信訪投訴的主要理由，就是沒有將自己與他人發(fā)生的土地權(quán)屬爭議，作為信訪活動的主訴。同時，有些信訪人除了與他人存在土地權(quán)屬的爭議外，還夾雜了其它復(fù)雜的民事糾紛或行政糾紛。經(jīng)過調(diào)查本人發(fā)現(xiàn)，近年我區(qū)這種信訪問題的增多，主要有以下幾方面的原因。

（一）歷史和現(xiàn)實因素相互交織，埋下較多的爭議隱患。自新中國成立以來，我國農(nóng)村的土地制度歷經(jīng)多次的重大變化，跨越了從土地私有制到公有制兩種不同的年代，并且在這過程中,還進(jìn)行過多次調(diào)整和確權(quán)，即土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、1962年的“四固定”、1982年憲法頒布前后土地的重新登記和換證。由于農(nóng)村土地政策和管理體制的多變，加上經(jīng)驗不足、管理粗放，土地權(quán)屬相對紊亂，也就難免在村民中出現(xiàn)這方面的矛盾和糾紛。

（二）農(nóng)村土地權(quán)屬檔案不健全或缺失，證明材料匱乏。在過去一段較長的時間里，不少村委會對于農(nóng)民土地權(quán)屬檔案的建檔工作不重視，證明文件及資料收集不齊全,檔案歸檔不完備、檔案保管不善或管理不規(guī)范，加上村干部換屆頻繁，相關(guān)的資料沒有得到很好的交接，結(jié)果能證明村民取得用地的歷史資料非常欠缺。有時候，即使有關(guān)部門能找到少得可憐的一點資料，但也跟現(xiàn)狀不完全相符。另外，一些由村民自行保管的歷史用地證據(jù)，也因其保存不好而散失或滅失。由于年代久遠(yuǎn)，不少關(guān)鍵性的知情人早已不存人世，即使政府部門重新找到現(xiàn)場去勘查，實際上也難以準(zhǔn)確取證，或調(diào)查結(jié)果對村民難有說服力。

（三）政府部門對農(nóng)村宅基地的確權(quán)工作滯后，不少村屋存在著地界爭端。當(dāng)前，我區(qū)在村集體土地上已建成的不少建筑物，都沒有正式確權(quán)辦證。故農(nóng)村宅基地房屋的辦證率相對較低。即使對一些村屋所屬的土地曾有確權(quán)，工作不細(xì)致，其證照上面登載的事項，有時會出現(xiàn)與現(xiàn)狀不相符、或批準(zhǔn)面積與實地面積不一致的情況。當(dāng)村民在對房屋進(jìn)行拆舊建新時，就潛伏著土地權(quán)屬不清或權(quán)屬邊界不明的隱患。

（四）村集體土地的規(guī)劃不細(xì)致，村民用地定位不明確。一直以來，我區(qū)不少的村委會，對于本村村民宅基地的規(guī)劃定位不夠細(xì)致，有的村甚至是根本就沒有規(guī)劃。在無規(guī)劃進(jìn)行準(zhǔn)確定位和指引的情況下，村民建房便出現(xiàn)了較多的問題：1、有的村委會在向村民分配宅基地或“五邊地”時，工作比較粗疏，加上丈量手段落后，分配給村民的土地面積存在明顯差異，建房人與鄰居的爭執(zhí)便極易發(fā)生。2、農(nóng)村中鄰里之間的宅基地、“五邊地”常互相緊貼，無明顯的標(biāo)志與座標(biāo)點，或四至模糊而難以確認(rèn)地塊的分界線。村民在平整土地建房的過程中，原來土地上僅有的大致標(biāo)記也被鏟除，便無其它的證據(jù)可查，建房人基于利益最大化的考慮，在建房時又會多建多占，這很就容易與他人發(fā)生土地權(quán)屬的糾紛。3、由于村內(nèi)沒有準(zhǔn)確的規(guī)劃定位進(jìn)行參照,政府有關(guān)部門在審批村民的建房申請的過程中，又沒有深入農(nóng)村進(jìn)行現(xiàn)場察看，對實際情況了解不深，便按程序為建房的村民辦理了審批手續(xù)或發(fā)放了“農(nóng)村建房信息牌”。當(dāng)涉及的土地出現(xiàn)權(quán)屬爭議時，相關(guān)的政府部門便成為了信訪人投訴的主要對象。

（五）村民不按程序來申請建房用地，鄰里間時有沖突。以往，村內(nèi)有些村圍地、坑洼地、撂荒地、閑置地，一直都由村集體進(jìn)行控制和管理，當(dāng)時由于土地的價值不高，加上村民普遍經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，故沒有多少人前去爭占。但自上世紀(jì)的八、九十年代以后，隨著村民群眾生活水平的提高，有的村民為了改善其居住條件，未經(jīng)報建審批，就占用這些地塊建房。有的村民甚至是邊爭議、邊興建，形成了既成事實。還有一種情況，是村內(nèi)一些空置的地盤，原權(quán)利人在新中國成立前就已經(jīng)使用該土地，在新中國成立初期，他們還領(lǐng)有舊式的土地產(chǎn)權(quán)證（俗稱“沙紙契”），但房主由于各種原因未能及時換領(lǐng)新證。這些房主長年外出或旅居海外，房屋日久失修、圍墻坍塌。后來，有的村民便在這些空置的地盤上進(jìn)行搶建。有的村委會干部基于人情關(guān)系，對此睜一只眼、閉一只眼，采取默許的態(tài)度。有的村干部明知該地盤是他人的歷史用地，也應(yīng)村中親戚朋友的要求，向其出具了使用土地的證明。土地的原權(quán)利人或其后代，在發(fā)現(xiàn)自己的歷史用地被他人占建后便很有意見，紛紛通過信訪來主張權(quán)利。

（六）農(nóng)村土地價值顯化，催生眾多的土地權(quán)益紛爭。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我區(qū)農(nóng)村的土地出現(xiàn)了較大規(guī)模的升值。過去無人問津的不毛之地，現(xiàn)在也寸金尺土。這樣，村民對建房土地也就寸土必爭，土地權(quán)屬糾紛便相應(yīng)大量增多。

（七）有關(guān)部門對農(nóng)村違法建設(shè)查處的力度仍有待加強。當(dāng)前，不少涉及土地權(quán)屬爭議的信訪案件，當(dāng)出現(xiàn)信訪人投訴時，被投訴人的違法建筑物早已竣工，或其侵權(quán)行為已變?yōu)榱思瘸墒聦崱Ｈ缫ǚ咳藢Ψ课葸M(jìn)行整改，則可能要改動其新樓房的主要結(jié)構(gòu)、令房屋傷筋動骨而影響使用功能，有的甚至需要將整幢新房拆除，才能夠?qū)崿F(xiàn)整改的目的。面對如此之大的整改代價，處理部門的經(jīng)辦人員往往存有惻隱之心，常采取“只發(fā)整改通知、而無實際行動”，或采取“和稀泥”調(diào)解的方式進(jìn)行應(yīng)對，如果沒有上級強大的政治壓力，一般能拖則拖，很少會下大力氣對其進(jìn)行拆改。由于有關(guān)部門對某些違建長期處理不下，群眾見投訴無果，便只能涌到信訪部門求助。

    二、土地權(quán)屬爭議事項信訪化解中存在的主要問題

　  當(dāng)前村民間發(fā)生的土地權(quán)屬爭議具有特殊的復(fù)雜性，解決起來既有歷史性的曲折歷程和沉重負(fù)荷，也有事實層面認(rèn)定方面的難題，更有處理機構(gòu)、處理體制和處理程序?qū)用娴闹贫刃岳Щ蟆＝?jīng)本人調(diào)查，歸納起來有以下幾點：

一是對涉及村民土地權(quán)屬爭議的案件，信訪部門在調(diào)查時存在事實認(rèn)定難、是非判定難、責(zé)任分清難的客觀情況。目前，村民存在土地權(quán)屬爭議的信訪案件，使用人和爭議者雙方，對所爭議的土地都未有取得房地產(chǎn)權(quán)證，信訪人據(jù)以認(rèn)定訴求事實的書證本就缺乏。在信訪中，信訪人一般僅能提供其親屬的口頭陳述作為證據(jù)，雖經(jīng)政府工作人員的多方的引導(dǎo)和提醒，很多人仍無法提供對爭議土地?fù)碛泻戏?quán)屬的證明文件，或提供出相關(guān)的歷史檔案資料予以印證。由于他們主張權(quán)利的證據(jù)證明力普遍較低，往往讓不足以讓人采信，這種情況在實際中不勝枚舉。當(dāng)前的農(nóng)村，是一個熟人的社會，信訪人的左鄰右里，常常存在著親戚朋友的復(fù)雜關(guān)系。村委會干部或其他村民群眾，與糾紛當(dāng)事人之間的關(guān)系有親有疏，雙方當(dāng)事人在村內(nèi)積年累月的土地紛爭或惡斗，令到大家的對糾紛事實的看法，常帶有較多的感情色彩或個人好惡。當(dāng)信訪部門的工作人員前往調(diào)查時，村民們發(fā)表意見也常帶有明顯的傾向性,難以保障他們證言的客觀真實性。有的村干部或村民，因為怕得罪當(dāng)事人，更不敢出面作證。再加上村內(nèi)的檔案、文件、資料歸檔不完備或出現(xiàn)丟失毀損，知情人發(fā)生遷移或亡故，常常使這類爭議出現(xiàn)“公說公有理、婆說婆有理”的局面。在這種情況下,非經(jīng)法定的程序進(jìn)行調(diào)查和裁決，光憑信訪工作人員所作的表面了解，將難以明確地判斷案件的是非曲直，也難以真正分清責(zé)任。

二是基層政府工作人員對土地權(quán)屬爭議的法律屬性辨別不清,不懂得如何依法進(jìn)行調(diào)查處理和正確引導(dǎo)。按照我國現(xiàn)行法律的職責(zé)分工，農(nóng)村土地權(quán)屬爭議，是一類由土地行政主管部門（或鎮(zhèn)政府）依群眾的申請進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解和行政裁決的特殊民事糾紛。一直以來，由于大家對這類爭議的法律屬性缺乏認(rèn)識，對調(diào)查、處理這類爭議的程序研究不深，對相關(guān)法律法規(guī)的宣傳工作也做得不夠到位，加上這類爭議通常是以侵權(quán)糾紛、合同糾紛或行政糾紛的面目出現(xiàn)，在客觀上具有一定的隱蔽性，結(jié)果，基層的干部在面對這種爭議激烈、專業(yè)性強、調(diào)處難度大的糾紛時，既不懂有效地開展調(diào)解，也不會對群眾作出正確的引導(dǎo)。為免惹上麻煩，他們便對群眾反映的問題玩忽悠、耍“太極”。本來，有的土地權(quán)屬爭議在出現(xiàn)的初期，村民間的意見分歧并不是很大，這時，如果村、鎮(zhèn)干部能及時介入、主動協(xié)調(diào)，問題相對容易解決。但在實際中，當(dāng)這些村民出現(xiàn)矛盾去找村、鎮(zhèn)干部時，這些干部要么充當(dāng)“二傳手”，讓群眾去找上級的政府或上級領(lǐng)導(dǎo)，實行一傳了之；要么置之不理，一拖再拖，任由事態(tài)發(fā)展，最后導(dǎo)致群眾矛盾的激化，問題愈演愈大，給信訪部門的調(diào)處增加了困難。

三是我區(qū)土地權(quán)屬爭議調(diào)處機構(gòu)不健全，調(diào)處人員和經(jīng)費不足。根據(jù)國土資源部頒布的《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》，村民間的土地權(quán)屬爭議，應(yīng)由縣級以上國土資源管理部門（或鎮(zhèn)政府）負(fù)責(zé)調(diào)查，形成處理意見后上報縣級以上人民政府下發(fā)處理決定。但是，在我區(qū)的國土部門內(nèi)部，并沒有設(shè)置土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理的專門機構(gòu)，也沒有足夠的調(diào)查處理力量。鎮(zhèn)政府在這方面的資源配置就更加薄弱。另外，群眾申請政府對村民間的土地權(quán)屬爭議進(jìn)行調(diào)查處理不收費，政府部門在調(diào)查處理中使用的辦案設(shè)備、耗材、材料、交通工具，以及所開展的測量、鑒定等活動，都是由政府部門的經(jīng)費來支付的。遇到當(dāng)事人不服政府的行政處理決定而提起行政復(fù)議或者提起行政訴訟時，政府部門還要代表區(qū)政府出庭應(yīng)訴，必要時還要聘請專業(yè)律師處理涉訴案件，這些工作都需要充足的經(jīng)費進(jìn)行保障，但遺憾的是目前區(qū)國土部門或大多數(shù)的鎮(zhèn)政府，似乎都沒有對此制定專門的辦案經(jīng)費預(yù)算。

四是由信訪部門調(diào)處這類爭議，存在著先天性的程序局限。按照我國現(xiàn)行的法律體制，對土地的權(quán)屬確權(quán)和裁決，屬于行政權(quán)管轄，不屬于人民法院審判權(quán)的主管范圍。當(dāng)土地權(quán)屬爭議由政府裁決后，利害關(guān)系人可以通過申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的方式來尋求救濟(jì)。這時，人民法院對行政機關(guān)的行政裁決行為，只是進(jìn)行合法性的審查，而不是代替行政機關(guān)對土地權(quán)屬進(jìn)行確權(quán)裁決。也就是說，對于當(dāng)前農(nóng)村中大量出現(xiàn)的土地權(quán)屬爭議，糾紛當(dāng)事人只能依法走申請行政機關(guān)調(diào)查處理的法律渠道去解決紛爭，而不能不經(jīng)人民政府的行政裁決，就直接向人民法院起訴。另外，根據(jù)信訪條例規(guī)定的黨政部門的職能分工，各級信訪機構(gòu)不是處理信訪問題的責(zé)任單位，法律法規(guī)也沒有賦予信訪部門裁決農(nóng)村土地權(quán)屬爭議的職權(quán)，信訪部門也缺乏處理這類爭議的專業(yè)技術(shù)力量和資源。即使信訪部門違反規(guī)定，就雙方的土地權(quán)屬爭議向信訪人出具信訪辦理意見，所作的處理意見也不具有土地確權(quán)和定紛止?fàn)幍姆尚ЯΑ．?dāng)對方當(dāng)事人不履行信訪辦理意見時，信訪人也不能以信訪辦理意見為依據(jù)，向人民法院申請強制執(zhí)行。因此，這類糾紛一旦進(jìn)入信訪渠道，大多數(shù)就只能沉積下來，成為無法化解的積案。

五是我區(qū)之前實施的“農(nóng)村建房信息牌”制度存在弊端,使得一些土地權(quán)屬爭議復(fù)雜化。前一段時期，我區(qū)實施了“農(nóng)村建房信息牌”制度，讓一些符合條件的村民在“農(nóng)村建房信息牌”后自行建設(shè)住房。由于一些鎮(zhèn)（街）職能部門的監(jiān)管工作不到位，對“農(nóng)村建房信息牌”的審批工作，基本上是由村干部包攬了 “土地確權(quán)”、“公示”、“定址”、“立界”、“開線”、“建設(shè)監(jiān)督”等重要的角色，如此一來，便給一些建房者按自己的意志操作、實現(xiàn)利益最大化有了可乘之機：有的村民超越“農(nóng)村建房信息牌”確定的范圍建房、有的村民壓著別人墻體過界建房、有的村民間隔退縮不足建房、有的村民增加飄塊構(gòu)件建房、有的村民所建房屋遮擋別人通風(fēng)采光或堵塞歷史通道、有的村民使用他人有爭議的土地建房、有的村民超過批準(zhǔn)層數(shù)和高度建房、有的村民多占集體的土地建房。等等。由于村民的房屋早已建成，令信訪部門在處理土地權(quán)屬爭議時顯得格外被動。

六是對村民間土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理的渠道不通暢。當(dāng)前，我區(qū)村民之間土地權(quán)屬爭議難以化解的一個很主要的原因，是法定的行政調(diào)查處理渠道梗阻。按照現(xiàn)行的相關(guān)法律規(guī)定（詳見附件），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)應(yīng)村民的申請，對村民個人之間土地權(quán)屬爭議進(jìn)行調(diào)查并報區(qū)政府作出行政處理決定。但由于鎮(zhèn)司法所不懂這方面的專業(yè)知識，也沒有相關(guān)的行政執(zhí)法資源，無法代鎮(zhèn)政府承接這方面的業(yè)務(wù)。鎮(zhèn)的國土所在業(yè)務(wù)上受區(qū)國土局管理，而區(qū)國土局對個人之間的土地權(quán)益爭議調(diào)查處理業(yè)務(wù)又未有真正開通，加上人手少、技術(shù)力量嚴(yán)重不足，結(jié)果這方面的行政裁決工作長期無實質(zhì)性進(jìn)展，使農(nóng)村中大量出現(xiàn)的這類糾紛未能真正進(jìn)入法定的處理程序進(jìn)行裁決。

辦  法：

針對上述問題及原因，本人就如何當(dāng)前化解這類糾紛的問題，提出如下幾點建議：

一、建議區(qū)國土部門依法開通村民間土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理的行政裁決渠道，以法律途徑盡快化解這類糾紛。確定土地權(quán)利歸屬，及時調(diào)處土地權(quán)屬爭議，是法律賦予政府國土行政主管部門的重要職責(zé)。農(nóng)村土地權(quán)屬爭議案件涉及面廣，與村民群眾的切身利益息息相關(guān)，鄰里之間往往會因為一塊土地長期爭斗不休，如果讓爭議遷延下去，就極容易誘發(fā)惡性事件。鑒此，本人認(rèn)為，開通村民之間土地權(quán)屬爭議的法定調(diào)查處理途徑工作已勢在必行，這對于我們建立法治政府、依法依規(guī)處理群眾的權(quán)利訴求、維護(hù)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，將有著特殊重要的意義。區(qū)的有關(guān)部門，可以按先易后難的原則，穩(wěn)步推進(jìn)村民間土地權(quán)屬爭議的調(diào)查處理工作：1、建議在區(qū)政府的層面，成立土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)政府的分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，親自指導(dǎo)調(diào)處工作。區(qū)國土分局、農(nóng)業(yè)局、水務(wù)局、法制辦、法院、信訪等部門為區(qū)土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位。建立相關(guān)的聯(lián)絡(luò)員工作制度。對村民申請的土地權(quán)屬爭議，由工作委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組指定相關(guān)部門人員組成的工作組進(jìn)行調(diào)查，形成調(diào)查意見后上報工作委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組審核，再由區(qū)國土分局依程序上報區(qū)政府審批后，向申請人出具行政處理意見。2、建議區(qū)國土分局通過向社會購買服務(wù)的形式，增加專門負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作的技術(shù)人員。同時建議加強對人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使相關(guān)單位的干部們都能真正知法、懂法、用法，以確保農(nóng)村土地的確權(quán)工作及爭議的調(diào)查處理工作常年都有人抓、有人管。3、建議制定農(nóng)村土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作的專項經(jīng)費預(yù)算，以確保這項工作在財政上得到支持。土地權(quán)屬爭議的調(diào)處，往往需要在爭議現(xiàn)場對土地利用的現(xiàn)狀進(jìn)行勘測、調(diào)查取證，在案件處理后甚至還要參加行政復(fù)議或行政訴訟應(yīng)訴等大量工作，這些工作都需要充足的經(jīng)費保障。為此，建議區(qū)財政部門對此應(yīng)給予大力支持，將農(nóng)村土地權(quán)屬爭議調(diào)處的經(jīng)費，列入政府的財政預(yù)算中，專項用于對農(nóng)村土地權(quán)屬爭議的調(diào)查處理活動。4、建議盡快研究制定可操作性的村民土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理工作流程和工作規(guī)范，同時加強對各鎮(zhèn)開展村民土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以確保這項工作能正確和有序地開展，維護(hù)全區(qū)執(zhí)法的統(tǒng)一性。5、建議區(qū)的土地管理部門要結(jié)合處理村民間的土地權(quán)屬爭議，扎實地推進(jìn)農(nóng)村宅基地的確權(quán)辦證工作。6、建議區(qū)、鎮(zhèn)（街）的土地管理部門，要積極送法下鄉(xiāng)，加大宣傳土地法律法規(guī)的工作力度，使《土地管理法》及《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》等對土地權(quán)屬調(diào)查處理的相關(guān)規(guī)定，能在農(nóng)村中深入千家萬戶，務(wù)求做到“家喻戶曉，人人皆知”。

二、建議加強區(qū)相關(guān)職能單位的溝通和協(xié)調(diào)，建立快速、有效解決村民土地權(quán)屬爭議的綠色通道。1、區(qū)國土房管分局、鎮(zhèn)（街）司法所和國土所、區(qū)行政復(fù)議部門、區(qū)人民法院，要加強工作的溝通和協(xié)調(diào)，共同建立調(diào)解結(jié)果的確認(rèn)機制，致力解決好群眾申請難、進(jìn)入裁決程序難、人民法院立案受理難、權(quán)利人權(quán)利兌現(xiàn)難等問題，以便民、利民和高效、快捷的處理方式，將村民之間發(fā)生的土地權(quán)屬爭議，真正吸引到法律途徑處理的軌道上來。另外，由于當(dāng)前村民的許多土地權(quán)屬爭議，常夾雜了相鄰關(guān)系的民事糾紛或行政糾紛，加強上述部門的工作協(xié)作，就可以避免群眾的訴求被這些部門所推諉，大大減少群眾的訴累。2、鎮(zhèn)政府和區(qū)的國土管理部門，要加強工作上的協(xié)調(diào)，當(dāng)群眾出現(xiàn)土地權(quán)屬爭議求助時，要堅持大膽立案，認(rèn)真貫徹執(zhí)行法律法規(guī)賦予的行政處理職責(zé)。在立案后要聯(lián)動協(xié)作，利用現(xiàn)代科技手段和歷史資料，在尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實的前提下，依法及時、公開、公平、公正地作出裁決。

三、建議加強調(diào)解力度，努力維護(hù)農(nóng)村鄰里間的和睦關(guān)系。農(nóng)村土地權(quán)屬爭議很多是由其它原因引起的，如果政府部門不經(jīng)調(diào)解，便直接以下發(fā)土地確權(quán)《行政處理決定書》的形式進(jìn)行處理，有時會激化村民之間的矛盾，效果不一定很理想。有的案件盡管政府部門在調(diào)查后，就可以依法作出行政裁決,但由于申請人提供的證據(jù)不足,行政裁決結(jié)果不一定對申請人有利,這時，政府部門如果貿(mào)然作出裁決,可能難以讓申請人真正息訴罷訪。因此，加強調(diào)解工作是化解這類糾紛的前置措施。在調(diào)解時，我們既要尊重歷史、尊重民俗，同時也要從實際出發(fā)、兼顧現(xiàn)實。要從有利于人民群眾生產(chǎn)、生活和社會穩(wěn)定，有利于保護(hù)土地所有者和使用者合法權(quán)益的角度，堅持依法依規(guī)、合情合理、以調(diào)為主、裁決為輔。在方法上，要靈活多樣、先易后難，通過適當(dāng)讓度利益、置換土地等方式，盡量促成各方接受調(diào)解方案。對一些在調(diào)解中陷入僵局或當(dāng)事人對政府調(diào)解不信任的案件，政府工作人員在必要時，可以借助本村鄉(xiāng)賢的威望或利用一些社會知名人士的人脈資源，做雙方當(dāng)事人的溝通、疏導(dǎo)和說服工作，或代政府進(jìn)行傳送調(diào)解意圖的工作。這樣做不僅可以避免村民激化矛盾，也可以減少不必要的行政復(fù)議、行政訴訟，減少處理環(huán)節(jié)、降低行政成本。同時，還要注意發(fā)揮調(diào)解成功典型案件的示范作用和教育意義，在農(nóng)村中開展廣泛的宣傳，達(dá)到處理一案、教育一片的社會效果。

四、建議加大農(nóng)村違法建設(shè)的查處力度，確保土地權(quán)屬爭議裁決工作的順利開展。對村民違規(guī)建房的問題，要一屋一策，研究出具體細(xì)致的處理方法，以盡可能減少建房人的實際經(jīng)濟(jì)損失。對于經(jīng)查證實建房人的行為侵犯他人的重要權(quán)益或其所建房屋嚴(yán)重影響規(guī)劃、又拒不整改的，相關(guān)部門如能收回“農(nóng)村建房信息牌”的，則要堅決予以收回；對不能收回的，要也及時宣布已發(fā)放的“農(nóng)村建房信息牌”無效，并對建房人依法予以查處。對違建房屋該拆除而又能拆除的，要堅決依法拆除，決不能讓違法的行為人從中撈到好處，也為政府部門開展對村民的土地權(quán)屬的調(diào)處工作減少阻力。□

潘建國委員：

您提出的關(guān)于“當(dāng)前村民土地權(quán)屬爭議信訪訴求化解難的原因和處理建議”的提案收悉，現(xiàn)將辦理結(jié)果答復(fù)如下：

隨著近年我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，土地效益不斷提升，加之城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，涉及的農(nóng)村征地也不斷增多，使得農(nóng)村用地情況十分復(fù)雜，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)管理工作存在諸多難點。您提案中所分析的村民土地權(quán)屬爭議信訪訴求化解難的原因和處理建議，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、我區(qū)集體土地所有權(quán)及使用權(quán)登記情況

番禺區(qū)于2000年6月撤市設(shè)區(qū)，后歷經(jīng)兩次行政區(qū)劃調(diào)整，現(xiàn)總面積529.94平方公里，轄6個鎮(zhèn)、10個街道，共177個行政村，179個集體經(jīng)濟(jì)組織。全區(qū)登記集體土地所有權(quán)1602宗，面積約25827公頃，我區(qū)集體土地所有權(quán)登記工作于2013年4月通過了廣州市確權(quán)登記發(fā)證工作檢查組的驗收，已基本做到集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。

我區(qū)一直高度重視農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，自1987年即開始辦理農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。現(xiàn)全區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)及宅基地使用權(quán)（含集體土地房屋所有權(quán)）共登記219712宗，基本上合法的集體土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)均已依法登記。我區(qū)從2005年開始暫停辦理農(nóng)村新增分戶宅基地規(guī)劃及用地審批，但村民建房的需求是客觀存在的，因此至2005年后村民宅基地建房涉及的違法用地及違法建設(shè)情況較為嚴(yán)重，出現(xiàn)大量沒有完善用地及規(guī)劃報建手續(xù)的村民住宅，均在現(xiàn)行政策法規(guī)下無法辦理產(chǎn)權(quán)登記。目前我區(qū)尚未登記的農(nóng)村房屋基本上為此類房屋。

二、我區(qū)土地權(quán)屬爭議土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理情況

根據(jù)國土資源部《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》的規(guī)定，土地權(quán)屬爭議，是指土地所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬爭議。當(dāng)事人發(fā)生土地權(quán)屬爭議，經(jīng)協(xié)商不能解決的，可以依法向縣級以上人民政府或者鄉(xiāng)級人民政府提出處理申請，也可以向有關(guān)的國土資源行政主管部門提出調(diào)查處理申請。國土資源部門一直高度重視土地權(quán)屬爭議的調(diào)查處理工作，廣東省國土資源廳于1995年就頒布了《廣東省土地權(quán)屬糾紛處理條例》，原廣州市國土房管局于2014年制定了《廣州市土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作指引》，并組織了市、區(qū)、鎮(zhèn)三級調(diào)處辦成員舉辦了多次培訓(xùn)班。我局作為番禺區(qū)國土資源行政主管部門，自1987年成立以來就積極開展土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作，均在“三定”方案中明確土地權(quán)屬爭議職能設(shè)置在產(chǎn)權(quán)地籍科。例如，番禺市機構(gòu)編制委員會于1997年2月下發(fā)的《關(guān)于番禺市國土局、房地產(chǎn)管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制的通知》（番編〔1997〕29號）、廣州市番禺區(qū)機構(gòu)編制委員會于2001年12月印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)<廣州市番禺區(qū)國土資源和房屋管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》的通知》（番編〔2001〕140號）、廣州市番禺區(qū)人民政府辦公室于2010年12月印發(fā)的《印發(fā)廣州市國土資源和房屋管理局番禺區(qū)分局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（番府辦〔2010〕89號）等文件中，均在內(nèi)設(shè)科室明確了土地權(quán)屬糾紛調(diào)處的職能。我局產(chǎn)權(quán)地籍科現(xiàn)有工作人員11人，其工作職責(zé)均包含土地權(quán)屬糾紛調(diào)處。同時，原廣州市國土房管局每年下?lián)?萬元給原區(qū)國土房管分局作為土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作經(jīng)費。

根據(jù)當(dāng)事人的申請，我局一直正常開展土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作。歷史上，重大民生項目的征地多涉及土地權(quán)屬爭議，我局均積極調(diào)處，妥善解決，使項目順利推進(jìn)。例如大夫山森林公園征地，涉及沙頭街汀根村、南雙玉村、鐘村街鐘一村、鐘四村等多個村的權(quán)屬爭議，經(jīng)我局調(diào)處后，大家對調(diào)處結(jié)果十分滿意，并蓋章確認(rèn)權(quán)屬界線，確保了大夫山森林公園這一利民項目順利實施。例如廣州大學(xué)城征地，涉及貝崗村、穗石村的多次土地權(quán)屬爭議，我局積極調(diào)處后，兩村簽署調(diào)處協(xié)議，順利解決了兩村多年的村界爭議，保障了大學(xué)城建設(shè)。今年以來，我局已經(jīng)成功調(diào)處兩宗土地權(quán)屬糾紛案件：綠庭雅苑與沙灣福隴南方絲印廠的土地使用權(quán)糾紛于6月調(diào)處成功，雙方簽訂權(quán)屬糾紛調(diào)處協(xié)調(diào)，圓滿解決了糾紛；大石街會江村與鐘村街謝村村的集體土地所有權(quán)糾紛于7月調(diào)處成功，雙方圓滿解決歷史土地界限不清問題，核發(fā)了集體土地所有權(quán)證，推進(jìn)了廣州市4A屠宰場建設(shè)。目前，我局正在對東環(huán)街龍美村與南村鎮(zhèn)樟邊村的集體土地權(quán)屬糾紛進(jìn)行調(diào)查處理。

可以說，我局的土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作是有機構(gòu)、有人員、有經(jīng)費、有實績的。

三、目前村民之間的“權(quán)屬爭議”主要表現(xiàn)為村民建房糾紛

在1999年《土地管理法》修訂之前，番禺享有建設(shè)用地審批權(quán)，《土地管理法》修訂之后，非農(nóng)建設(shè)用地全部需上報省政府或國務(wù)院審查、批準(zhǔn)。隨后，番禺撤市設(shè)區(qū)，我區(qū)自2005年開始停止暫停辦理農(nóng)村新增分戶宅基地規(guī)劃用地審批，因種種原因，我區(qū)出現(xiàn)大量未批先建的宅基地房屋。目前我區(qū)未批先建的宅基地房屋主要有以下四類：一是沒有辦理規(guī)劃報建手續(xù)的擅自新建房屋；二是拆遷安置的宅基地房屋；三是港澳臺居民在原籍村莊未批先建的宅基地房屋；四是不符合土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的宅基地房屋。上述四類房屋有的超高超面積，有的未超高超面積但不符合“一戶一宅”的條件，有的符合土地利用總體規(guī)劃不符合村莊規(guī)劃等等，上述擅自建設(shè)的宅基地房屋基本以違法用地和違法建設(shè)的形式存在。因上述未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的宅基地房屋多涉及違法用地和違法建設(shè)，爭議雙方均不具備合法權(quán)屬，因此農(nóng)村居民建房糾紛極少向我局提出土地權(quán)屬糾紛調(diào)處的申請，大多以信訪的形式主張權(quán)益。

四、化解農(nóng)村居民建房糾紛的思路

因農(nóng)村居民建房引發(fā)的糾紛，若不及時化解，勢必影響到農(nóng)村的社會和諧穩(wěn)定。您的提案非常及時，也非常具有現(xiàn)實意義。借鑒您提案中的建議，我局梳理出一些化解農(nóng)村居民建房糾紛的若干思路。

一是加強土地管理，優(yōu)化村莊規(guī)劃。農(nóng)村集體土地管理是明晰集體土地財產(chǎn)權(quán)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作，關(guān)系到農(nóng)村的社會穩(wěn)定和發(fā)展，關(guān)系到農(nóng)村土地管理是否到位，也關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益，我局一直高度重視集體土地的管理工作。土地權(quán)利是土地法律制度的核心內(nèi)容，確定土地權(quán)利歸屬，及時調(diào)處土地權(quán)屬爭議，是法律賦予國土資源行政主管部門的職責(zé)。土地權(quán)利的確定與爭議調(diào)處，涉及土地權(quán)利人財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)和社會穩(wěn)定，并直接關(guān)系土地市場的健康發(fā)展和土地的可持續(xù)利用。及時、正確處理土地權(quán)屬爭議，保證土地確權(quán)工作的正常進(jìn)行，維護(hù)土地權(quán)屬爭議當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)土地合理利用具有極其重要的意義。

2013年，我區(qū)被正式劃入廣州市都會區(qū)，為符合都會區(qū)的城市定位，同時促進(jìn)土地的集約節(jié)約利用，區(qū)政府決定對于新增分戶的農(nóng)民住房需求原則上不再通過單家獨戶的方式解決，改為建設(shè)集中式農(nóng)民公寓。當(dāng)年我區(qū)也正由原番禺規(guī)劃分局牽頭，根據(jù)廣州市統(tǒng)一部署開展村莊規(guī)劃編制工作，借本次村莊規(guī)劃現(xiàn)狀摸查契機劃定了“舊村現(xiàn)狀住宅用地邊界線”，進(jìn)一步明確該固化線內(nèi)的村民住宅允許改建重建，固化線外的新增分戶需求通過建設(shè)“一鎮(zhèn)一社區(qū)”農(nóng)民公寓方式解決。同時制定了全區(qū)14個鎮(zhèn)（街）農(nóng)民公寓的選址方案，總用地面積約50公頃，對于其中不符合現(xiàn)行土規(guī)的18公頃，在我區(qū)建設(shè)用地規(guī)模減量規(guī)劃情況下，由區(qū)政府從儲備用地中騰挪規(guī)模解決。下一步，我局將繼續(xù)加強農(nóng)村集體土地管理，繼續(xù)完善規(guī)劃工作，本著集約節(jié)約用地原則，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地申請報批的相關(guān)工作，依法管理，科學(xué)規(guī)劃，引導(dǎo)村民住宅和村莊建設(shè)按規(guī)劃有序推進(jìn)。

二是夯實基層基礎(chǔ)，發(fā)揮調(diào)解作用。鑒于我區(qū)目前土地爭議的特點，調(diào)解組織植根基層，貼近群眾，用調(diào)解的方式解決和處理村民建房爭議是及時控制、化解矛盾糾紛的最有效的辦法。下一步，國土規(guī)劃部門將積極加強與鎮(zhèn)街、行政執(zhí)法、信訪、法院、基層司法所等相關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)，推進(jìn)行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解的相互配合，整合各方力量，形成調(diào)解合力，協(xié)同解決村民建房的矛盾糾紛，建立人民調(diào)解與信訪工作、治安調(diào)解、民事訴訟相聯(lián)動的工作機制，力爭從源頭上建設(shè)村民建房糾紛爭議升級的可能性。

三是強化法制宣傳，加大執(zhí)法力度。知法是守法的前提。下一步，我局將深入農(nóng)村廣泛宣傳國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的法律法規(guī)知識，特別是要加大宣傳涉及農(nóng)民建房方面的法律法規(guī)知識，讓農(nóng)民了解實施村莊規(guī)劃對于節(jié)約集約利用土地、提高基礎(chǔ)設(shè)施的共享性、改變農(nóng)村陳舊落后面貌的重大意義。通過法律法規(guī)宣傳，進(jìn)一步加強農(nóng)民建房法制觀念，提高依法用地意識，真正做到依法依規(guī)用地，杜絕違法用地和違法建設(shè)。同時，城管綜合執(zhí)法部門加強執(zhí)法，嚴(yán)查嚴(yán)控違法用地和違法建設(shè)行為，尤其對超高、超大、超層的典型村民違建落實查處措施。疏導(dǎo)農(nóng)村居民合法建房需求，減少村民住宅非法占用公共用地和他人用地的情況，從而建設(shè)村民建房的爭議和糾紛。