議案（建議）辦理

近幾年，在區信訪部門受理的投訴中，反映村民違法占地、違法建設的事項占了一定的比例。這些投訴盡管情況屬實，但信訪部門在督辦時卻阻力較大、處理進展十分緩慢。據統計，從2012年至2015年這4年間，群眾向區政府重復反映別人搞違法建設而投訴有關部門查處不力的案件，占了未結信訪難案的30%。在區信訪督查員督辦的信訪難案中，群眾要求拆除違法建設的案件，占了督辦案件總數的四成左右；在區領導接訪的案件中，信訪人投訴有關部門查處違法建設不力的案件，約占了區領導接訪案件總數的36%。由于投訴長期沒有處理結果,有的信訪人便反復纏訪、鬧訪，甚至還要越級上訪，給區和鎮（街）的信訪工作帶來極大的困擾，也成為影響當地社會穩定的一個重要隱患。為此，本人通過對信訪部門近年收到的、有關違建的信訪投訴進行調查，提出化解這類問題的若干建議。一、關于違建投訴處理難的主要原因認為之所以會出現上述現象，本人經過分析，認為有以下多個方面的原因。一是農村歷史違建存量大，執法單位面臨“法不責眾”的尷尬局面。一方面，農村群眾有建房的強烈愿望。多年來，上級政府在多年來一直沒有審批我區的村民建房，但農民有建房的剛性需求，便亂占其房屋周圍的“五邊地”進行建設。有的地方的村干部甚至帶頭占地搞違建。有的有空余土地的村集體，也一直在投地、分地，讓村民自行建房。市場上則存在著農村土地的無證交易，一些居民亦會到農村去買地建房。由于村民有建房的強烈需求和沖動，農村的違法建設行為便此伏彼起、禁而難止。另一方面，有關部門對違建的查控工作存在一定的盲區和空檔。如有的違建行為人當執法人員到場制止、斷其水電時便停工；當執法人員退場后，他們又從附近接上水電，利用晚上或節假日監管有所松懈時實行復工搶建，與執法部門玩起了“躲貓貓”或“持久戰”，稍不留神，其違章建筑就拔地而出。結果，一些農村地區違法建成的無證房屋，竟然達到了村民房屋的五成以上，形成了積重難返的客觀現實，這已經成為了我區農村長年難解的歷史性問題。執法部門出于對農村長期穩定的考慮，為避免打擊面過大，對于這些歷史性的違建，不能以一步到位的方式，在一夜之間全部予以清拆，而只能在條件成熟時逐步解決。另外，有的地方的違建者竟是某知名企業，該企業的法定代表人更是對社會有重大貢獻的全國知名人士，其社會影響力和政治能量均較大，對政府部門的執法工作配合度低，我區執法部門的調查取證工作，也將面臨極大的阻力。而有關部門要在短時間內說服相關企業及社會知名人士轉變觀念、配合政府對其違建進行拆除，將有相當大的難度。如果政府在未能充分溝通的情況下，便立即對上述違建采取強拆措施，將極容易造成不可預見的政治影響。另一方面，由于該企業經濟實力大，其違法建設的規模也較大，牽涉的利益群體更比較復雜，如短期內對其實行大規模強拆，極易形成群體性事件。違建單位及其負責人正是看到了這一點，他們在政府部門動員其拆除違建時，便抓住其違建旁邊農村的大量違章建筑做文章，聲言政府如要對其拆違，就應把周圍的違章建筑都全部進行拆除，不能只拆其一家，進而向政府施加壓力。這時，如要滿足投訴者的訴求，被投訴人會用“投訴其他人違建”相威脅，執法人員面對滿村的違章建筑，不能不有所顧慮，既擔心眾怒難犯，又怕投鼠忌器，便在拆違時陷入了“兩難”的狀況。二是違法行為人以“死”相迫，常令執法單位的拆違行動無功而返。由于各種原因，農村中一些違章建筑在搶建時未能及時發現，或在發現后未能有效制止，或者制止了卻未能完全控制住，當違建問題出現投訴時，這些違法建筑物早已竣工、變為了既成事實。在建房時，由于不少村民都把家庭的積蓄全部投入了建房，有人甚至因此而債臺高筑，故當執法部門欲對這些違法建筑物進行清拆時，這就意味著要使他們血本無歸。在這種情況下，違建行為人為了阻撓政府部門的強拆行動，便在建筑物內放置老人、向執法人員投擲重物、聲言要“點燃氣罐”或“跳樓自殺”來相威脅，令執法人員對此感到十分為難。為了避免發生執法意外而承擔政治風險，執法人員往往存有惻隱之心，以至遲遲難下“重手”，轉而采取“只發《整改通知》、并無實際行動”這種方式來進行應對。如果沒有上級強大的政治壓力，他們很少采取有實質性的強拆行動。由于有關部門對某些違建長期處理不下，群眾見投訴無果，便只好向信訪部門求助。三是相關執法部門之間存在職能交叉，極容易出現互相扯皮的情況。事實上，在信訪部門督辦處理的不少違建案件中，行為人常競合了“違法占用土地”、“違反規劃建設”和“未按程序申請報建”這3種違法行為。故此，對于涉及違法用地的違法建設，在國土主管部門、規劃主管部門、城管綜合執法部門以及鎮（街）政府之間，常存在職能交叉、職能重疊或職能缺位的問題。當信訪部門研究確定拆違的執法主體和拆違程序時，政府部門之間往往出現較大的爭議。例如：對于村民違法占用土地的行為，國土主管部門認為其雖有權作出行政處罰決定，但如果按《中華人民共和國土地管理法》所規定的程序來查處，最終必須申請法院強制執行，查處工作耗時長、效率慢，在實際中對村民的違法建房行為難以起到有力的遏制作用，等其行政處罰決定生效時，被投訴人的違章建筑早已建成并投入使用。而且最高人民法院于2013年3月25日，作出了《關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》的司法解釋，明確規定：“對涉及違反城鄉規劃法的違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除，法律已經授予行政機關強制執行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執行申請”。這樣，由“國土管理部門處理→人民法院來實施違建強拆”的處理途徑，也在實際操作中存在法律程序的障礙！而街道辦事處認為，他們作為區政府的派出機構，雖然有拆除違建的決心和人、財、物方面的資源，但苦于法律、法規并無授予他們對轄區內違建行為有作出“行政處罰決定”和“實施強制拆除”的法定職權，故他們對于屬地的違建，不能越權去牽頭處理。對于鎮政府而言，現行的《城鄉規劃法》盡管賦予了他們對違反鄉村規劃的建筑物，有強拆的職權，但由于上級政府審批工作滯后的原因，我區農村的“鄉村規劃”至今仍未能正式出臺，故目前鎮政府尚不能根據“鄉村規劃”，來對農村違法建設進行認定和處理。而區城管執法部門則認為，對于村民在農村集體土地上的違法占地行為，應先由國土主管部門來牽頭處理，加上目前我區尚未有制定出“鄉村規劃”，他們也不能適用《城鄉規劃法》的規定，來認定群眾的違建行為是否已違反了“鄉村規劃”，故由他們來牽頭對此作出行政處罰決定和牽頭實施強拆沒有法律依據。因為以上各部門之間就“應以誰的名義作出行政處罰”和“應由誰來牽頭強拆”的關鍵性問題，長期未能形成處理共識，遂使信訪部門對此類案件的督辦工作常常陷入了僵局。五是不少涉及違建的投訴，競合了民事侵權糾紛或土地權屬爭議，信訪部門無權處置。當前，在群眾投訴別人違法建設的案件中，其誘發原因常常是認為對方建房的間隔不足，或認為對方建房侵入其宅基地界或侵占其祖地，或認為對方占用公共巷道、影響其通行，或認為對方的新建房屋影響了其采光和通風……而這些問題的本質，是相鄰之間的民事糾紛，但投訴人通常認為，他們通過信訪途徑來解決問題，會比通過司法途徑力度要大、時間要快，故他們基于成本和便利的角度考慮，往往會選擇投訴政府部門“拆違不力”作為其上訪理由。對于這些涉及民事糾紛或土地權屬爭議的投訴，信訪部門因缺乏相應的司法裁判權或行政裁決手段，往往難以通過信訪督辦的方式來進行有效化解。六是內部政策與執法要求之間，存在互相排斥的嚴重沖突。近幾年來，我區為了緩解農村村民建房難的問題，推行了農村村民建房備案的管理制度，對于村民宅基地產權無爭議、符合“一戶一宅”條件，且不存在超高、超層、超大的建房申請，經所屬村委會和鎮（街）政府部門審核備案后，統一領取由政府部門制作的“農村建房信息牌”（后更名為“村民建設施工銘牌”），然后政府默許村民在其申請建房的土地上自行建房。由于農村建房備案制度缺乏上位法律、法規、行政規章和政策依據的支撐，村民依此制度所建的房屋在建成后，不能按程序申請規劃用地和辦理建筑物的報建手續，更不能立即到國土房管部門領取房地產權證。一旦建房者因建房地界、土地權屬、房屋間隔、墻體退縮、上蓋建設或因歷史積怨等問題與他人發生糾紛，就極容易被對方投訴其建法建設，進而要求政府部門對持有“農村建房信息牌”（或“村民建設施工銘牌”）的新建房屋立案查處。對于此類的群眾投訴，國土主管部門或城管執法部門，依其法定職責又不得不立案查處。這樣，一方面是政府默許村民建房，另一方面是政府執法部門要求拆除村民新建的住房，其結果必然導致政府的內部政策、與執法部門的執法要求之間，存在著互相排斥的矛盾和沖突。這時，如果再由信訪部門去督辦拆除這些村民新建的住房，將有失政府工作的誠信，也會對村民的財產造成嚴重的損害。面對這種行政與執法上的沖突，僅憑信訪部門自身有限的督辦權力是根本無法調和的。三、關于當前化解農村違法建設投訴的幾點建議針對上述的存在問題及其原因，為了能及時、正確、合法地查處農村違法建設的案件，盡可能降低群眾的重復上訪率，本人提出如下幾點化解建議。（一）堅持早查早拆、嚴防反彈。實踐證明，早查早拆是避免違建村民損失擴大化、減少執法阻力的有效方法。在具體上，建議做好如下工作：1、要強化對農村違建的及早發現機制。堅持“人防”與“技防”的有機結合，在完善城市管理視頻監控、衛星遙感監控的同時，還要進一步完善地段責任制、日巡查和日報告制度、網格化監控管理體制，積極開展對農村違建的有獎報料活動，并要注意充分發揮新聞媒體的監督作用，以期建立對農村違建常態化的“早查早控”長效機制。2、對于那些新發生的農村違建行為，必須堅持“露頭就打”的工作方針，一發現苗頭，就立即查處，絕對不能讓其違建形成氣候。3、要嚴厲查處參與違法建設的單位和個人。為了對農村的違建行為形成足夠的震懾效果，對于參與違法建設的工程設計單位、施工單位、工程監理和出售預拌混凝土的單位、電梯供應企業等相關單位，要認真地查清利益鏈，有力地懲治相關的責任人。在執法過程中，如能夠查封施工現場，或能扣押樁機、絞拌機等大件施工設備以及有價值的建筑材料的，宜盡量多地采取，而不應僅局限于停水斷電，務求讓違法者從此失去繼續施工搶建的條件，爭取做到制止有力、查違見效，以從根本上解決過去處理違建時客觀存在“死灰復燃”的執法難題。(二)科學地研究制定違法建設的分類處置辦法。要明確對違建進行“全部拆除”、“部分拆除”、“暫緩拆除”、“罰沒”等分類處罰的操作標準。要堅持一屋一策，有針對性地采取有效的拆違處理方案。例如：對建房人的行為已侵犯了他人的重要權益或其所建房屋嚴重影響規劃的違法建設、或存在安全隱患的違法建設、或影響重大基礎設施建設的違法建設、或有游資介入進行開發銷售的違法建設，相關部門如能收回“農村建房信息牌”（或“村民建設施工銘牌”）的，則要堅決予以收回。對不能收回的，也要及時宣布已發放的“農村建房信息牌”或“村民建設施工銘牌”無效，并視不同的建筑物情況，選擇不同的處理方式：對違建房屋該拆除而又能拆除的，要堅決依法拆除；如果部分拆除違法建筑物會危及建筑物（構筑物）主體結構安全、或整體拆除會危及相鄰建筑物（構筑物）主體結構的安全、或以現有的拆除技術條件和地理環境無法實施拆除、或拆除該違建將會對公共利益造成重大損害和其他嚴重后果的，有關部門也要按照《廣州市違法建設查處條例》第二十四條的規定，可以認定為“不能拆除的違法建設”，由城市管理綜合執法機關依法沒收實物或者違法收入，決不能讓違法的行為人從中撈到好處。（二）各部門要嚴格按章操作，形成拆違的執法合力，以盡可能減少執法上的盲區和死角。《城鄉規劃法》第六十五條規定：“在鄉、村莊規劃內未依法取得鄉村建設規劃許可證或未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設，限期改正。逾期不改正的，可以拆除”。另外，在廣東省人大常委會批準實施的《廣州市違法建設查處條例》第二十條第三款中規定：“未取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的違法建設，在鎮轄區范圍內的，由鎮人民政府責令停止建設、限期改正，逾期不改正的，依法強制拆除，城市管理綜合執法機關應當予以配合；違法建設在街道轄區范圍內的，由區、縣級市城市管理綜合執法機關責令停止建設、限期改正，逾期不改正的，依法強制拆除，街道辦事處應當予以配合。”可以這樣說，以上法律和地方性法規，已為我們處理農村違建的程序適用問題提供了處理的依據，現在關鍵是如何抓好落實。為了避免在農村拆違時執法部門再出現各自為政、互相推諉的現象，本人建議各相關單位都要依照《廣州市違法建設查處條例》規定的工作職責，嚴格執法、按章操作，在拆違的問題上要勇于擔責，努力實現農村地區的依法治“違”和依法止“違”。（三）建議將違建的信訪投訴，引入行政復議和司法處理的程序，以分擔信訪部門對拆違投訴處理的政治壓力。為破解違建投訴信訪途徑處理難的問題，廣州市信訪局曾于2012年，召開了市城建委、規劃局、國土房管局、城管局以及市法院行政庭、市法制辦行政復議處、市司法局公職律師事務所等各有關部門和單位專家參加的拆違問題專題研討會，專門對類似案件的定性及處理進行了深入的研討。與會者一致建議：“對于涉及違法建設的投訴，應指引信訪人向城管部門提出。同時，城管部門對于違法建設的定性以及查處行為，屬于具體行政行為，投訴人如持有異議或認為城管部門存在行政不作為情況，應積極引導通過行政復議或行政訴訟等法定渠道解決，以保護其合法權益。該類事項不宜再納入信訪渠道進行辦理和答復”。（四）建議疏堵結合，理順歷史違建的產權關系，以從源頭上減少農村違建的歷史存量。本人認為，我區要以實施《廣州市農村村民住宅規劃建設工作指引（試行）工作方案》為契機，一并解決已獲建房備案農村房屋的確權辦證問題。對村民合法合理的建房需求，要認真梳理國土、規劃政策，簡化村民住宅用地農轉用的手續，明確“一戶一宅”標準，引導村民依法建設，以從源頭上真正減少違法建設的數量。要建立對歷史遺留建筑物的鑒定、確認、使用管理辦法，在廣州市批準我區的鄉村規劃后，要盡快研究農村建房備案制度如何與新的農村建房制度互相銜接的方案，通過理順兩者的對應關系，對能納入現行制度管理的已建村屋，要盡量納入現行的制度去管理，由此實現這一制度施行的“軟著陸”。也就是說，對于那些原來已獲政府審批備案的農村房屋，如果按目前的條件與當前的農村建房制度無抵觸的，應讓其以補辦手續的方式，使建筑物合法化。對于村民房屋某些地方不完全符合《廣州市農村村民住宅規劃建設工作指引（試行）工作方案》條件的，也要制定相關的整改工作指引，并盡可能與農村的“三舊”改造方案掛鉤，積極創造條件，讓建房人都能按符合規范的模式去進行整改，盡可能通過整改來使之合法化，由此實現農村違建的“零增量”和“減存量”。

潘建國委員：您提出的“關于化解當前農村違法建設投訴處理難的問題的若干建議”的提案收悉。現將辦理結果答復如下：提案中歸納出的五點主要原因，通過詳盡深層的分析，具體、透徹地概括了農村違法建設難以處理的緣由，客觀地指出了我區農村違建管控方面所面臨的難題。提案中給出的化解這類問題的五點建議，也符合當前我區農村基層的實際，具有較強的可操作性。但鑒于歷史事實和執法現狀，目前仍存在多種掣肘處理農村違法建設的因素。一、對委員提出的“堅持早查早拆、嚴防反彈”的回復。堅持早查早拆、嚴防反彈實質就是將違法建設制止在萌芽狀態，這是查控違法建設最有效的手段。目前農村違建主要分為村民建房和村社集體違建，同時又分為已建成和在建的，但農村違建不是一個獨立的問題，并不是獨立存在的個體，社會上其他的違建行為也會起到示范和暗示的作用。這就造成某些在建違法建設的當事人寧可不顧損失，采取頂風作案搶進度的手段，邊被查邊搶建。而且被投訴人往往也會拿其它違法建設相要挾，加之往往涉及暴力抗法和維穩等問題，使得屬地政府在處理這類投訴時更是陷入兩難的局面。此外，對于“能扣押樁機、絞拌機等大件施工設備以及有價值的建筑材料的，宜盡量多地采取”的回復：由于各基層城管中隊辦公場所有限，對于樁機、絞拌機這類涉及運輸困難和安全保管等問題的施工設備，難以實施扣押。二、對委員提出“科學地研究制定違法建設的分類處置辦法”的回復。由于我局無權制定分類處置辦法，在廣州市政府未出臺全市統一的違法建設分類處置辦法前，我局將繼續依據相關法律法規及法定職能對違法建設進行查處。立法機關可參照破壞土地資源追究刑事責任的法律規定，研究制定使用刑罰手段追究違法建設行為的法律，從單純處理違法建設過渡到“處理違法建設和人”，加大對違建當事人的處罰力度，增加違建成本，最大限度遏制違法建設的產生。三、我局非常贊同委員提出的“各部門要嚴格按章操作，形成拆違的執法合力，以盡可能減少執法上的盲區和死角”的建議。堅持“屬地管理、誰主管誰負責、守土有責”的工作原則，根據有關法律法規規章以及市通告的規定，鎮政府、街道辦、城管執法、國土規劃、水務、交通等部門是查控違法建設的主要責任部門，要按照各自職責和分工查控違法建設；鎮街、村（居）社不得向違法建設發放出租、轉讓以及臨時經營場地使用等證明；自來水、電力、燃氣、電信、有線電視、電梯等生產企業不得向違法建設提供臨時性或者永久性服務；設計單位、施工單位、工程監理和出售預拌混凝土的單位（個人）不得向違法建設提供服務；相關行政管理部門不得向違法建設合法證照、許可證及備案證明。各責任單位要切實承擔起相應責任，形成強大的執法合力，保持一致的步調共同遏制違法建設。同時，發揮屬地政府和基層組織的作用，特別是村（居）委的協調和監管作用，化解投訴人和被投訴人之間的矛盾，避免矛盾進一步惡化，同時對新增違法建設及時發現及時糾正。四、同意委員提出的“建議將違建的信訪投訴，引入行政復議和司法處理的程序，以分擔信訪部門對拆違投訴處理的政治壓力”的建議。對于涉及違法建設事項的投訴，應指引信訪人向城管部門提出。城管部門對違法建設的查處行為屬于具體行政行為，投訴人如持有異議或認為城管部門存在行政不作為情況，應積極引導通過行政復議或行政訴訟等法定渠道解決，以保護其合法權益。五、委員提出“疏堵結合，理順歷史違建的產權關系，以從源頭上減少農村違建的歷史存量”的建議非常有建設性。由于上級政府沒有審批我區的村民建房，而屬地政府鑒于村民的實際建房需求又默許村民自建房屋的矛盾局面一直持續多年，造成了農村歷史違建的大量存在，而農村違法建設投訴處理難的案件多集中在歷史違建中，由于涉及的數量龐大，觸動的利益面較廣，需要有關部門慎重對待。有關審批部門應疏堵結合，理順歷史違建的產權關系，可參考深圳市對有關存量違建處理的“消化”政策，制定相應的措施，以從源頭上減少農村違建的歷史存量，通過疏堵結合、分類處理，最終實現違法建設的標本兼治。六、大力推進村民建房遵循村莊規劃報建流程，杜絕新增違法建設的出現。區國規局于2016年5月下發《番禺區農村村民個人建房核發〈鄉村建設規劃許可證〉工作指引》（試行）（以下簡稱《指引》），村莊規劃已獲得審批的有132條村莊，各鎮、街正積極對《指引》和相關法律法規進行宣傳，加大鄉村規劃報建的推進力度，引導村民個人建房根據鄉村建設規劃許可政策完善報建手續；對不符合要求的村民建房不允許開工建設，對未辦理規劃報建的新增村民建房依法查處，推進村民建房的依法審批及規范管理。同時，我區在推行美麗鄉村的政策過程中，應結合《指引》來執行，對違建嚴重的鄉村不納入試點計劃，讓美麗鄉村起到好的帶頭示范作用，做到村域范圍內各項建設均按照經過批準的規劃實施，村民建房按照《指引》程序報建和建設。但也有鎮、街反映，鄉村規劃覆蓋面不夠廣，有些村莊被納入“城中村”范圍，無法按照《指引》的流程進行報建；就算已經納入鄉村規劃的，也只是有很少面積的建設用地允許報建，其他地方為基本農田并不適合。這樣一來，村民強烈的建房需求得不到合理的疏導。因此，《指引》和村莊規劃應根據實際情況進行審驗檢討和適當調整。七、國土管理部門應加大違法用地的查處力度。農村違法建房的行為嚴格來說分為違法用地和違法建設兩類，而違法用地的情形占據大多數。綜合執法各鎮街中隊在日常巡查中一直以來都在協助國土管理部門對在建的村民建房進行查控。對于投訴事項涉及違法用地的，區國土管理部門應嚴格按照法定職責，加大對涉及違法用地的農村村民建房行為的查處力度。八、違法建設查處流程長，不能短時間內結案。被認定為違法建設的農村建房當事人大多都不會配合執法機關進行查處，導致我局在處理這里投訴案件的過程中需要從不同的途徑取證。如對歷史違建的查處，行政相對人的確定也會遇到重重困難。執法文書的送達也有嚴格法律規定，而這類案件往往需要采用公告送達的形式，也導致需時更長。假若遇到當事人提出行政復議、訴訟等情況，根據行政強制法有關規定應當暫時中止執行，這樣更是會延長對違法建設的查處進度。非常感謝您對我區農村違法建設投訴處理工作的關心和支持，歡迎繼續對我們的工作提出寶貴的意見和建議。