議案（建議）辦理

理由： 
      《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出:要“重點發展農村學前教育”，“努力提高農村學前教育普及程度”。早期我區村級幼兒園部分承包給私人舉辦，部分由村委舉辦。由于一期學前教育三年行動計劃提倡學前教育公益普惠性發展，一些村級民辦幼兒園陸續由村委收回舉辦為公辦性質幼兒園。目前我區村級幼兒園有121所，在園幼兒2.82萬人，其中村集體辦幼兒園78所，占比64.5%，在園幼兒1.26萬人，占比44.68%。 
      與此同時，我區不少村委利用村集體閑置校園校舍及用地或自有物業對外出租籌辦民辦學校、幼兒園等教育機構，村辦幼兒園市場化發展趨勢嚴峻。經查實，該類用地為村集體用地性質，歷史上大多用于村辦學校或幼兒園，另有一些物業作為工業、倉儲、商業等各種用途，在經過改造后由村集體向屬地鎮街部門申請，將有關用地及建筑物通過三資平臺招租，提供給私人或機構舉辦民辦教育機構，尤其以舉辦民辦幼兒園居多。如沙頭街沙頭村將原村中心學校建筑物拆除重建，將重建物業通過三資平臺招租給私人籌辦民辦幼兒園。而沙頭村現僅有的1所3個班的村集體辦幼兒園，不符合現時舉辦幼兒園的基本條件，條件簡陋且辦學質量較差，卻得不到應有的改善。又如市橋街東郊村將集體所有的幼兒園承辦權及物業通過三資平臺競投，中標人以2600萬元獲得該幼兒園舉辦權。東郊村的做法在村辦幼兒園中產生了不良影響，據了解，目前個別村委有意      將現有村集體辦性質的幼兒園舉辦權對外競投轉讓。 
若放任村集體校園校舍及用地對外招租，既不利于我區學前教育事業健康發展，也與《廣東省教育廳關于加強農村中小學幼兒園限制校園校舍管理的指導意見》（粵教財[2017]3號）(以下簡稱《指導意見》)的有關精神相違背，具體理由有如下幾點： 
      首先，我區仍亟需擴充公益普惠學前教育資源。黨的十九大提出“幼有所育”，高度關注公益普惠的學前教育資源問題。按照廣州市政府關于加大力度發展學前教育的意見以及廣州市教育局關于學前教育第三期三年行動計劃，要求對標上海、北京，在2020年前將我市公辦幼兒園學位占比提高至50%。我區經過2011至2013年、2014至2016年先后兩期三年行動計劃的努力，目前我區公辦幼兒園有98所，占幼兒園總數比例為30.8%，其中村集體辦幼兒園78所，占公辦幼兒園總數79%。若能夠限制村集體用地對外招租舉辦民辦幼兒園，全區每條村均將村集體用地優先舉辦至少1所村集體辦幼兒園，我區公辦性質幼兒園占比將大幅增加。在二孩人口政策出臺、學前教育學位需求急劇增長的形勢下，以下新《民辦教育促進法》實施后，民辦幼兒園進行分類管理的情況下，我區必須加大力度發展公辦幼兒園，而發展村集體辦幼兒園就是關鍵途徑。 
      其次，三資平臺競價方式不利于幼兒園的公益性發展。按照《指導意見》的規定，“為保障教育事業預留發展空間，對閑置校園校舍原則上不得進行資產處置，杜絕為追求短期利益而將閑置校園校舍拍賣等行為”。由于三資平臺招租以“價高者得”為原則，違背了上述文件精神，在教育用地辦學資源緊缺的情況下，用地價格將大幅提高，這樣也勢必提高幼兒園辦學成本，高辦學成本也將必須轉嫁到家長身上，加重村民群眾負擔，有悖于幼兒園的公益性。 
      第三，《指導意見》要求村集體校園校舍保持公益性質。第一點提出“對發現破壞和擅自改變校園校舍用途的行為要及時制止”，第三點提出“要嚴格履行資產管理責任，避免片面追求短期利益，草率處置閑置校園校舍”，“閑置校園校舍優先用于舉辦學前教育，擴大普惠性學前教育資源”，“用于發展非營利性社會公益事業”，“為保障教育事業預留發展空間，對閑置校園校舍原則上不得進行資產處置，杜絕為追求短期利益而將閑置校園校舍拍賣等行為”。換言之，村集體校園校舍不得以“價高者的”的競投方式轉讓舉辦權和使用權，應保證以非營利的方式使用校園校舍。 
辦法： 
      （一）明確鎮（街）及村集體發展學前教育的任務。落實我區學前三年行動計劃提出的“區、鎮（街）分級負責和部門配合”的管理體制，明確區、鎮（街）、村對學前教育辦學的管理責任。科學規劃公辦幼兒園的布局，以屬地管理、鎮（街）負責的原則，根據人口分布情況，將建設公辦幼兒園的任務分解到各鎮（街），定好階段工作目標和任務分工，并把學前教育工作實績列為鎮街黨政干部考核及選拔任用的一項內容。 
      （二）加大對村集體辦幼兒園的經費資助和獎勵力度，在用地、消防、資金等方面給予扶持政策，促進現有集體辦幼兒園改善辦學條件，規范辦學行為，使更多的集體辦幼兒園符合條件確認為公辦幼兒園。同時，通過網絡、電視廣播等媒體以專題報道等多種形式，加大對村集體公益性辦園的宣傳，擴大促進學前教育發展的社會影響，形成正面輿論導向。 
      （三）目前幼兒園園舍等固定資產屬于村集體所有、通過出租或承包方式委托私人舉辦的，應該想辦法由村委予以收回，促使其盡快轉制舉辦成集體辦幼兒園。對于轉制收回難度大的，可以試點推進或個案解決的方式，例如可以通過協商，由原來辦學者通過向村提供有償服務的方式參與管理幼兒園至合同期滿等等辦法。 
      (四) 根據《廣州市番禺區人民政府關于印發<番禺區農村集體資產交易管理實施細則>的通知》第十二條的規定，農村集體資產應當采取公開競投方式進行交易，發展幼兒園、養老院、社區保潔服務等公益事業項目，可以不采取公開競投方式。建議區法制辦、區農業局、各鎮街農村集體資產交易中心以發展我區公益普惠性學前教育事業為宗旨，加強落實上述條款細則。由各鎮街按照公辦性質幼兒園學位占比50%的要求，統籌轄內村級幼兒園學位規劃情況，在積極推進物業合同到期的村級民辦幼兒園轉制為公辦性質幼兒園的同時，將村集體物業優先用于舉辦公辦性質幼兒園，用于舉辦公辦性質幼兒園的村集體物業不得上“三資”平臺面向社會招標；在達到公辦性質幼兒園學位占比50%的任務要求后，或者村集體已開辦公益性集體辦幼兒園后，村集體物業才可酌情用于舉辦普惠性民辦幼兒園。 

教育組： 
      你們提出的《關于村集體物業優先舉辦公辦性質幼兒園，遏制我區村辦幼兒園市場化發展趨勢》（第36號）建議收悉。我區政府高度重視，積極組織區教育局等單位進行認真研究辦理，并與麥蔚鋒委員在9月10日進行了電話溝通，經綜合區國土規劃局、區財政局、各鎮街等會辦單位意見，現將辦理有關情況答復如下： 
      一、番禺區村集體辦園基本情況 
      目前我區村級幼兒園有122所，在園幼兒2.82萬人。其中，村集體辦公辦性質幼兒園64所，占比52.89%，在園幼兒1.26萬人，占比44.68%；資產屬于村集體所有而對外出租舉辦為民辦幼兒園的有58所。村集體公辦性質幼兒園主要有以下幾個特點： 
      （一）辦園規模小。64所幼兒園中9-12個班幼兒園有10所，6-9個（含9個班）班幼兒園有16所，6個班以下（含6個班）幼兒園有38所，占比59.37%。辦園規模越小，生均辦園成本越高。 
      （二）辦園水平較低。64所幼兒園中，市一級幼兒園3所、區一級幼兒園16所、規范化幼兒園33所（含基本達標園8所）、未評估幼兒園12所。總體水平不高，規范化以上幼兒園占比68%，基本達標園和未評級園共20所，均為需要重建或改擴建的薄弱園，建設經費缺口較大。 
      （三）辦園經費緊缺。村集體辦幼兒園按照公辦幼兒園收費標準限價收費，大部分為420元/月/人。受觀念和歷史遺留影響，部分村級幼兒園對本地村民實行福利收費，一般為100到300元/月/人，與當下物價水平和人員工資水平嚴重不匹配。村集體辦幼兒園因屬村集體所有，并非真正意義上的公辦幼兒園，未能享受到政府財政撥款支持，也沒有編制，僅靠保教費收費及少量補助經費維持幼兒園所有開支運作。 
      二、番禺區村集體辦幼兒園發展困境 
      （一）辦園體制未理順。村集體辦幼兒園的辦園性質屬于公辦，領取了《廣州市公辦幼兒園審批登記注冊證書》，但卻不屬于事業單位，既無法完成事業單位法人登記又不能在民政部門領取民辦非企業單位法人登記證，無公辦教師編制，政府財政投入偏少。實質上處在“不公不民”的中間地帶，既不能按民辦幼兒園實行辦學成本核算備案收費，又不能享受公辦幼兒園的政府財政支持。 
      （二）收費低經費少,辦園水平低。按照2012年《關于調整我市公辦幼兒園收費標準的通知》要求，村集體辦幼兒園保教費按照自收自支類公辦幼兒園實行級別限價收費，未評級為420元/月，區一級為560元/月，市一級為745元/月。區和鎮街財政無村集體辦園專項經費、無生均公用經費撥付標準，僅從公辦幼兒園建設經費結余中安排少量經費扶持薄弱園。目前村集體辦幼兒園教師收入水平普遍低于民辦幼兒教師，教師素質水平相對較低，辦學質量也難以提升。以區一級、6個班的幼兒園為例，全園每月保繳費收入為10.08萬元，按照師生比1:7計需26名教職工，按我區民辦幼兒教師平均月薪4000元計，人員工資支出需10.4萬元，保教費收入未能滿足人員工資支出。容易導致一系列問題：一是人員收入低，招收不符合教師資格或未畢業學生任教，師資水平難以保證；二是園舍陳舊、教玩具不足，不符合規范化幼兒園要求，不能滿足幼兒活動發展需求；三是管理不規范，克扣伙食、食品衛生不達標，存在安全隱患。 
      （三）存在公有資產流失風險。近年來，因幼兒園收支嚴重不平衡，村集體辦幼兒園還出現了民間資本集資辦園的怪像。村委會作為舉辦者不重視幼兒園發展，以經濟利益為上，無經費投入幼兒園建設，將幼兒園舉辦權轉租給個人或機構，按照民辦幼兒園辦園方式經營，個人或機構從中獲取利潤回報。由于部分村集體辦幼兒園使用財政資金重建，上述現象將導致國有資產嚴重流失，不利于幼兒園規范發展。 
      （四）村辦幼兒園市場化趨勢明顯。目前我區普遍存在利用村集體閑置校園校舍及用地籌辦民辦學校、幼兒園等教育機構、村辦幼兒園市場化發展趨勢嚴峻的現象。該類校舍用地為村集體用地性質，歷史上大多用于村辦學校或幼兒園，少數作為工業、倉儲、商業等各種用途，在經過改造后由村集體向屬地鎮街部門申請，將有關用地及建筑物通過三資平臺招租，提供給私人或機構舉辦民辦教育機構，尤其以舉辦民辦幼兒園居多。這違背了《廣東省教育廳關于加強農村中小學幼兒園限制校園校舍管理的指導意見》的精神，同時，由于三資平臺招租以“價高者得”為原則，在教育用地資源緊缺的情況下，用地價格和辦園成本迅速大幅提高，高辦學成本也必然轉嫁，加重家長村民群眾的負擔，有損村民子女入園的利益，也有悖于幼兒園的公益性和普惠性。 
      三、改革思路 
按照廣州市政府關于加大力度發展學前教育的意見以及廣州市教育局關于學前教育第三期三年行動計劃，要求對標上海、北京，在2020年前將我市公辦幼兒園學位占比提高至50%。若能夠限制村集體用地對外招租舉辦民辦幼兒園，全區每條村均將村集體用地優先舉辦至少1所村集體辦幼兒園，我區公辦性質幼兒園占比將大幅增加。我區計劃對村集體辦幼兒園存在的核心問題進行改革，思路如下： 
      （一）明確身份，理順管理體制 
      《廣州市公辦幼兒園認定標準（試行）》明確了村集體辦幼兒園屬于公辦幼兒園的一種，既然是公辦幼兒園，政府應明確其事業單位的身份，逐步為其配備公辦教師。按照《國務院辦公廳關于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見》，2015年10月1日起營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證三證合一，2015年底前，全國全面推行“一照一碼”登記模式。當前，村集體辦幼兒園由于身份模糊，難以辦理。國家、省、市發展學前教育第三期行動計劃（2017－2020）均將此項目納入重要內容。2018年7月30日，省政府辦公廳印發《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省促進學前教育普惠健康發展行動方案和廣東省推動義務教育優質均衡發展行動方案的通知》（粵府辦〔2018〕28號），其中《廣東省促進學前普惠健康發展行動方案》提出兩項針對性措施：一是理順公辦幼兒園管理體制和辦園體制。對符合條件的公辦幼兒園進行事業單位登記和辦理法人登記手續，確保城鎮街道辦、機關辦園、村集體辦等公辦幼兒園面向社會提供普惠性服務。二是逐步增加公辦幼兒教師編制數。各地機構編制部門會同教育、財政等部門，結合事業單位改革實際，加強內部挖潛、動態調整，合理配置公辦幼兒園教職工編制資源，推動機構編制資源向學前教育領域合理傾斜。對此，我區編制、人社等部門將加強協調，研究解決辦法，保障有關村集體辦幼兒園盡快明確身份，解決辦理“三證合一”遇到的問題。 
      （二）實行成本分擔，完善經費保障機制 
      政府應對學前教育發揮主導作用。一是區政府加大對村集體辦幼兒園的經費支持和獎勵力度。建立全面覆蓋的農村公辦幼兒園網絡體系，出臺建設獎補方案，制定村集體辦幼兒園經費的劃撥標準、增長方式、經費管理要求等，以公共財政投入為主，承擔村集體辦幼兒園的運作保障。二是對村集體辦幼兒園的改擴建進行經費支持，改善辦園條件，確保幼兒園的長足發展。經摸查，我區現有37所村集體辦園需要選址重建或改擴建以改善條件，初步估算經費總計13744萬元。我局建議由區統籌扶持建設資金，并積極爭取上級財政支持30%的經費，余下部分經費由區及鎮（街）財政按比例分擔。三是制定合理的成本分擔機制，家長要承擔一定的教育成本。實行村集體辦園政府限價收費。收支盈余必須用于幼兒園發展建設或教職工福利提升。 
      （三）分級負責管理，遏制市場化趨勢 
      明確鎮（街）及村集體發展學前教育的任務。落實我區學前三年行動計劃提出的“區、鎮（街）分級負責和部門配合”的管理體制，明確區、鎮（街）、村對學前教育辦學的管理責任。科學規劃公辦幼兒園的布局，以屬地管理、鎮（街）負責的原則，根據人口分布情況，將建設公辦幼兒園的任務分解到各鎮（街），定好階段工作目標和任務分工，并把學前教育工作實績列為鎮街黨政干部考核及選拔任用的一項內容。一是督促村集體履行發展民生公益事業的責任。常住人口規模4000人以上的行政村，負責提供至少1個園舍場地用于舉辦服務本村常住人口的幼兒園。凡尚未有集體辦幼兒園的，應在教育主管部門及屬地鎮街的指引下明確建設計劃及進度，確保盡快建成開辦；在此之前，村不能將集體物業外租作舉辦民辦幼兒園使用。二是以“一事一議”方式制定方案，促使對外出租的村幼兒園收回轉制公辦。對于轉制收回難度大的，可以試點推進或個案解決的方式，例如可以通過協商，由原來辦學者通過向村提供有償服務的方式參與管理幼兒園至合同期滿等等辦法。三是加大對村集體辦幼兒園的經費資助和獎勵力度，在用地、消防、資金等方面給予扶持政策，促進現有集體辦幼兒園改善辦學條件，規范辦學行為，使更多符合條件的集體辦幼兒園認定為公辦幼兒園。同時，通過網絡、電視廣播等媒體以專題報道等多種形式，加大對村集體公益性辦園的宣傳，擴大促進學前教育發展的社會影響，形成正面輿論導向。 
      感謝你們對我區村集體辦幼兒園發展的關心和支持，歡迎你們繼續對我們的工作提出寶貴意見和建議。