議案（建議）辦理

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隨著“二孩”生育政策的實施，我國新一輪生育高峰期到來。根據衛計委對外公布的統計數據，2016年全國新出生嬰兒數為1846萬人，比2013年度增加200余萬人。新生兒人口的高速增加，首先對衛生醫療和教育的資源供給能力產生較大的沖擊。學前教育作為國民教育體系的重要組成部分，對人的終身學習和發展具有重要意義，加快發展學前教育，是推進教育現代化的必然要求。

番禺區經過第一期和第二期學前教育三年行動計劃的實施，學前教育事業持續快速攀高。2016年２月，我區被教育部評定為廣東省除佛山以外、廣州市唯一的全國學前教育改革發展實驗區，在廣州市首期和第二期學前教育三年行動計劃督導驗收中均獲得“優秀”等級第一名，逐步形成了快速城市化地區學前教育公益普惠、均衡優質發展的“番禺模式”。目前，全區現有幼兒園318所，其中公益普惠性幼兒園261所，占比82.1%。公辦幼兒園98所，占比30.8%；民辦幼兒園220所，其中普惠性民辦幼兒園163所，占比74.1%。從每年秋季學期幼兒園招生報名實際情況看，由于區屬公辦幼兒園和鎮街中心幼兒園的辦學質量高、教師隊伍強且收費低，上述類型公辦幼兒園學位緊張程度遠大于其他類型幼兒園，比如3所區屬公辦幼兒園報名人數和錄取人數的比例逐年提高，最高達到12:1，出現“一位難求”的現象。而同樣屬于公辦性質幼兒園的村集體辦幼兒園辦學質量和水平卻相差甚遠，有些村集體辦園甚至連規范辦園水平都未達到。因此，希望政府在大力發展公辦幼兒園的工作中，重點扶持村集體辦幼兒園的發展。

一、我區村集體辦幼兒園的基本情況

按照《廣州市公辦幼兒園認定標準（試行）》對公辦幼兒園資格條件的相關規定，凡是園舍資產屬于村集體所有，由村委會做幼兒園舉辦者、村委會負責人擔任幼兒園負責人，在區教育局進行公辦幼兒園審批注冊登記的，均屬于公辦性質的村集體辦幼兒園。

目前我區村級幼兒園有121所，在園幼兒2.82萬人，其中村集體辦幼兒園64所，占比52.89%，在園幼兒1.26萬人，占比44.68%。村集體辦幼兒園主要有以下幾個特點：一是辦園規模小，64所村集體辦幼兒園中9-12個班幼兒園有10所，6-9個（含9個班）班幼兒園有16所，6個班以下（含6個班）幼兒園有38所，占比59.37%。可見，村集體辦幼兒園規模都偏小。按照辦園規律來說，辦園成本與辦園規模呈反比，即辦園規模越小，生均辦園成本越高。二是辦園水平較低，市一級幼兒園有3所，區一級幼兒園有16所，規范化幼兒園有25所，規范化基本達標園有8所，未評估幼兒園12所，規范化以上幼兒園占比68%，基本達標園和未評級園共20所，均為需要重建或改擴建的薄弱園，建設經費缺口較大。三是辦園經費緊缺，村集體辦幼兒園按照公辦幼兒園收費標準限價收費，大部分為420元/月/人，對本地村民實行福利收費，一般為100到300元/月/人，與當下物價水平和人員工資水平嚴重不匹配。村集體辦幼兒園因屬村集體所有，并非真正意義上的公辦幼兒園，未能享受到政府財政撥款支持，僅靠保教費收費及少量補助經費維持幼兒園所有開支運作。

二、扶持發展村集體辦幼兒園的重要性和必要性

二孩政策全面放開后，學前教育學位亟待擴容。隨著我區經濟發展水平不斷提高，外來人口及隨遷子女將不斷增加，村集體辦幼兒園在未來相當長一段時間內仍將發揮解決本地戶籍村民及外來務工人員子女入園的重要作用。而農村歷來是最需要政府支持的地方，隨著政經分離，農村教育配套應該由政府分擔更多的責任。

2010年，國家頒布了《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號）。《意見》指出要加大政府投入，大力發展公辦幼兒園，通過新建、改建、擴建等方式擴大公辦資源。教育部等四部門日前發布關于實施第三期學前教育的意見，指出要大力發展公辦幼兒園，積極鼓勵社會力量舉辦幼兒園，扶持普惠性民辦幼兒園。中央財政要繼續安排專項資金，支持和引導地方積極發展學前教育，重點向農村地區、貧困地區傾斜。廣州市教育局等四部門即將公布的第三期學前教育發展意見，提出擴大公辦學前教育資源覆蓋面。在堅持土地利用節約集約基礎上，進一步優化規劃設計，做到同步規劃、同步設計、同步建設、同步交付使用。通過盤活存量、擴充增量力爭公辦學位數占幼兒園學位總數達到50%以上。

三、我區村集體辦幼兒園發展困境

一是辦園體制未理順。村集體辦幼兒園的辦園性質屬于公辦，領取了《廣州市公辦幼兒園審批登記注冊證書》，但卻不屬于事業單位，既無法完成事業單位法人登記又不能在民政部門領取民辦非企業單位法人登記證，無公辦教師編制，政府財政投入偏少。實質上村集體辦幼兒園處在“不公不民”的中間地帶，既不能按民辦幼兒園實行辦學成本核算備案收費，又不能享受公辦幼兒園的政府財政支持。

二是收費低且經費少。按照2012年《關于調整我市公辦幼兒園收費標準的通知》要求，村集體辦幼兒園保教費按照自收自支類公辦幼兒園實行級別限價收費，未評級為420元/月，區一級為560元/月，市一級為745元/月。區和鎮街財政無村集體辦園專項經費、無生均公用經費撥付標準，僅從公辦幼兒園建設經費結余中安排少量經費扶持薄弱園。目前村集體辦幼兒園教師收入水平普遍低于民辦幼兒教師，教師素質水平低，辦學質量難以提升。以區一級、6個班的幼兒園為例，全園全年（10個月）保繳費收入為100.8萬元，按照師生比1:7計需26名教職工，按我區民辦幼兒教師平均月薪4000元計，全年（12個月）人員工資支出需124.8萬元，保教費收入未能滿足人員工資支出。收費低導致幼兒園出現了一系列問題：一是人員收入低，招收不符合教師資格或未畢業學生任教，師資水平難以保證；二是園舍陳舊、教玩具不足，不符合規范化幼兒園要求，不能滿足幼兒活動發展需求；三是管理不規范，克扣伙食、食品衛生不達標，存在安全隱患。

三是存在國有資產流失風險。近年來，因幼兒園收支嚴重不平衡，村集體辦幼兒園還出現了民間資本集資辦園的怪像。村委會作為舉辦者不重視幼兒園發展，以經濟利益為上，無經費投入幼兒園建設，將幼兒園舉辦權轉租給個人或機構，按照民辦幼兒園辦園方式經營，個人或機構從中獲取利潤回報。由于部分村集體辦幼兒園使用財政資金重建，且村集體辦幼兒園享有市級財政生均設備支持以及教師社保扶持，上述現象將導致國有資產嚴重流失，不利于幼兒園規范發展。比如鐘村街某村集體辦園使用校安工程項目的500萬元，按照市一級幼兒園硬件標準完成園舍選址重建，區政府協調完成報建、竣工等前期建設工作，后期村委以無資金投入購買設施設備為由，將幼兒園舉辦權租給某公司，聘請該公司員工為幼兒園園長，委托園長全權負責幼兒園運作。

四、番禺區村集體辦園改革思路

建議在保持村集體辦幼兒園的公辦性質不變的前提下，對村集體辦幼兒園存在的核心問題進行人員、管理等方面的改革，改革思路如下：

（一）改善辦園條件：經摸查，現有37所村集體辦園需要選址重建或改擴建，以改善現有園舍環境，初步估算經費總計13744萬元。建議在省、市相關建設資金中安排，剩余不足部分由區統籌扶持。

（二）提升人力資源：根據《關于各鎮街中心幼兒園機構編制問題的批復》（番編[2014]11號）的批復內容，我區16所鎮街中心幼兒園為所在鎮、街下屬的公益二類事業單位，業務上接受區教育局指導，重新核定全區16所鎮街中心幼兒園共81名，目前只有洛浦街中心幼兒園使用了2名，余下79名未啟用。建議把81名編制全部轉為教師編制，按照原有中心幼兒園人員編制配備額，納入中心幼兒園的名下，用定編不定人的方式招收管理者，參照執行我區在職教師績效工資制度，以更利于統籌全區管理。

（三）改革運營模式：一是在各鎮街中心幼兒園加掛“村集體辦幼兒園管理辦公室”的牌子，統籌鎮街中心幼兒園剩余的79名編制，負責日常業務指導和統籌管理。二是加強村集體辦園賬目管理，有兩種方案：一種是設在鎮政府（街道辦）財政所，負責統籌村集體辦園經費撥付使用；另一種是設在鎮街中心幼兒園，由村集體辦幼兒園管理辦公室管理。三是解決村集體辦園組織機構代碼登記問題，由于村集體辦園無法進行事業單位登記，考慮將舉辦者由“村委會”改為“鎮政府（街道辦）”，雙方就園舍產權簽訂協議，以鎮街名義完成單位登記；或者將村集體辦園作為鎮街中心幼兒園分園的形式完成單位登記，該問題還需征求區編制辦意見。 

（四）放開收費標準：實行村集體辦園政府限價收費，本村村民子女繼續按照公辦幼兒園收費標準，非本村村民參考我區普惠性民辦幼兒園等級限價收費標準。收支盈余必須用于幼兒園發展建設或教職工福利提升。

吳少玲代表：

您提出《關于大力擴充公辦學前資源，重點扶持村集體辦幼兒園發展的建議》（第12號）建議收悉。我區政府高度重視，積極組織番禺區教育局進行認真研究辦理，并與您在9月5日進行了電話溝通，經綜合區編辦、區財政局、區發展改革局、各鎮街等會辦單位意見，現將辦理有關情況答復如下：

一、番禺區村集體辦園基本情況

   目前我區村級幼兒園有122所，在園幼兒2.82萬人。其中，村集體辦公辦性質幼兒園64所，占比52.89%，在園幼兒1.26萬人，占比44.68%；資產屬于村集體所有而對外出租舉辦為民辦幼兒園的有58所。村集體公辦性質幼兒園主要有以下幾個特點：

（一）辦園規模小。64所幼兒園中9-12個班幼兒園有10所，6-9個（含9個班）班幼兒園有16所，6個班以下（含6個班）幼兒園有38所，占比59.37%。辦園規模越小，生均辦園成本越高。

（二）辦園水平較低。64所幼兒園中，市一級幼兒園3所、區一級幼兒園16所、規范化幼兒園33所（含基本達標園8所）、未評估幼兒園12所。總體水平不高，規范化以上幼兒園占比68%，基本達標園和未評級園共20所，均為需要重建或改擴建的薄弱園，建設經費缺口較大。

（三）辦園經費緊缺。村集體辦幼兒園按照公辦幼兒園收費標準限價收費，大部分為420元/月/人。受觀念和歷史遺留影響，部分村級幼兒園對本地村民實行福利收費，一般為100到300元/月/人，與當下物價水平和人員工資水平嚴重不匹配。村集體辦幼兒園因屬村集體所有，并非真正意義上的公辦幼兒園，未能享受到政府財政撥款支持，也沒有編制，僅靠保教費收費及少量補助經費維持幼兒園所有開支運作。

二、番禺區村集體辦幼兒園發展困境

（一）辦園體制未理順。村集體辦幼兒園的辦園性質屬于公辦，領取了《廣州市公辦幼兒園審批登記注冊證書》，但卻不屬于事業單位，既無法完成事業單位法人登記又不能在民政部門領取民辦非企業單位法人登記證，無公辦教師編制，政府財政投入偏少。實質上處在“不公不民”的中間地帶，既不能按民辦幼兒園實行辦學成本核算備案收費，又不能享受公辦幼兒園的政府財政支持。

（二）收費低經費少,辦園水平低。按照2012年《關于調整我市公辦幼兒園收費標準的通知》要求，村集體辦幼兒園保教費按照自收自支類公辦幼兒園實行級別限價收費，未評級為420元/月，區一級為560元/月，市一級為745元/月。區和鎮街財政無村集體辦園專項經費、無生均公用經費撥付標準，僅從公辦幼兒園建設經費結余中安排少量經費扶持薄弱園。目前村集體辦幼兒園教師收入水平普遍低于民辦幼兒教師，教師素質水平相對較低，辦學質量也難以提升。以區一級、6個班的幼兒園為例，全園每月保繳費收入為10.08萬元，按照師生比1:7計需26名教職工，按我區民辦幼兒教師平均月薪4000元計，人員工資支出需10.4萬元，保教費收入未能滿足人員工資支出。容易導致一系列問題：一是人員收入低，招收不符合教師資格或未畢業學生任教，師資水平難以保證；二是園舍陳舊、教玩具不足，不符合規范化幼兒園要求，不能滿足幼兒活動發展需求；三是管理不規范，克扣伙食、食品衛生不達標，存在安全隱患。

（三）存在公有資產流失風險。近年來，因幼兒園收支嚴重不平衡，村集體辦幼兒園還出現了民間資本集資辦園的怪像。個別村委會作為舉辦者不重視幼兒園發展，以經濟利益為上，無經費投入幼兒園建設，將幼兒園舉辦權轉租給個人或機構，按照民辦幼兒園辦園方式經營，個人或機構從中獲取利潤回報。由于部分村集體辦幼兒園使用財政資金重建，上述現象將導致國有資產流失，不利于幼兒園規范發展。

    三、番禺區村集體辦園改革思路

二孩政策全面放開后，學前教育學位亟待擴容。隨著我區經濟發展水平不斷提高，外來人口及隨遷子女將不斷增加，公辦性質學前教育資源還需擴充，村集體辦幼兒園在未來相當長一段時間內仍擔負著解決本地戶籍村民及外來務工人員子女入園的重要責任。因此，村集體辦幼兒園的改革兼具必要性和緊迫性。我區計劃在保持村集體辦園公辦性質不變的前提下，對其運作核心問題進行改革，改革思路如下：

（一）明確身份，理順管理體制

《廣州市公辦幼兒園認定標準（試行）》明確了村集體辦幼兒園屬于公辦幼兒園的一種。2018年7月30日，省政府辦公廳印發《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省促進學前教育普惠健康發展行動方案和廣東省推動義務教育優質均衡發展行動方案的通知》（粵府辦〔2018〕28號），其中《廣東省促進學前普惠健康發展行動方案》提出兩項針對性措施：一是理順公辦幼兒園管理體制和辦園體制。對符合條件的公辦幼兒園進行事業單位登記和辦理法人登記手續，確保城鎮街道辦、機關辦園、村集體辦等公辦幼兒園面向社會提供普惠性服務。二是逐步增加公辦幼兒教師編制數。各地機構編制部門會同教育、財政等部門，結合事業單位改革實際，加強內部挖潛、動態調整，合理配置公辦幼兒園教職工編制資源，推動機構編制資源向學前教育領域合理傾斜。對此，我局將加強與區編制、人社等部門的協調商議，研究解決辦法，保障有關村集體辦幼兒園盡快明確身份，解決辦理“三證合一”遇到的問題。

（二）實行成本分擔，完善經費保障機制

根據“誰獲益，誰負擔”的原則，政府對學前教育必須發揮主導作用。一是區政府應加大對村集體辦幼兒園的經費支持和獎勵力度。建立全面覆蓋的農村公辦幼兒園網絡體系，區政府出臺建設獎補方案，制定村集體辦幼兒園經費的劃撥標準、增長方式、經費管理要求等，以公共財政投入為主，承擔村集體辦幼兒園的運作保障。二是政府應對村集體辦幼兒園的改擴建進行經費支持，改善辦園條件，確保幼兒園的長足發展。經摸查，我區現有37所村集體辦園需要選址重建或改擴建以改善條件，初步估算經費總計13744萬元。我局建議由區統籌扶持建設資金，并積極爭取上級財政支持30%的經費，余下部分經費由區及鎮（街）財政按比例分擔。三是制定合理的成本分擔機制，家長要承擔一定的教育成本。我區根據《廣州市教育局 廣州市發展和改革局 廣州市財政局關于印發<廣州市公辦幼兒園改革試點方案>的通知》進行試點，公辦幼兒園分為示范幼兒園和規范幼兒園進行管理，兩類幼兒園將分別參照不同的收費標準進行收費，實行村集體辦園政府限價收費。收支盈余必須用于幼兒園發展建設或教職工福利提升。

（三）分級負責管理，遏制市場化趨勢

科學規劃公辦幼兒園的布局，以屬地管理、鎮（街）負責的原則，根據人口分布情況，將建設公辦幼兒園的任務分解到各鎮（街），定好階段工作目標和任務分工，并把學前教育工作實績列為鎮街黨政干部考核及選拔任用的一項內容。督促村集體履行發展民生公益事業的責任。以“一事一議”方式制定方案，促使對外出租的村幼兒園收回轉制公辦。在用地、消防、資金等方面給予扶持政策，促進現有集體辦幼兒園改善辦學條件，規范辦學行為，使更多符合條件的集體辦幼兒園認定為公辦幼兒園。加大對村集體公益性辦園的宣傳，擴大促進學前教育發展的社會影響，形成正面輿論導向，遏制市場化趨勢。

（四）提升人力資源，改革運營模式

一是選拔符合園長任職資格和具有相關工作經驗的人員擔任園長，逐步完善村辦幼兒園管理體制。在各鎮街中心幼兒園加掛“村集體辦幼兒園管理辦公室”的牌子，統籌鎮街中心幼兒園編制，負責日常業務指導和統籌管理。二是加強村集體辦園賬目管理，有兩種方案：一種是設在鎮政府（街道辦）財政所，負責統籌村集體辦園經費撥付使用；另一種是設在鎮街中心幼兒園，由村集體辦幼兒園管理辦公室管理。三是解決村集體辦園組織機構代碼登記問題，由于村集體辦園無法進行事業單位登記，考慮將舉辦者由“村委會”改為“鎮政府（街道辦）”，雙方就園舍產權簽訂協議，以鎮街名義完成單位登記；或者將村集體辦園作為鎮街中心幼兒園分園的形式完成單位登記，該問題還需征求區編辦意見。

根據調研情況，我局將積極研究制定關于推進村集體辦幼兒園規范發展的政策性文件，力爭將上述思路舉措落到實處。

感謝您對我區村集體辦幼兒園發展的關心和支持，歡迎您繼續對我們的工作提出寶貴意見和建議。